Постанова

від 14.05.2020 по справі 805/1765/18-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2020 року

Київ

справа №805/1765/18-а

касаційне провадження №К/9901/60534/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Желєзного І.В., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 (головуючий суддя: Череповський Є.В.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018 (головуючий суддя: Гайдар А.В.; судді: Сіваченко І.В., Шишов О.О.) у справі №805/1765/18-а за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Шахтобуріння" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2018 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра або позивач) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Шахтобуріння" (далі - ТОВ "Шахтобуріння" або відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5148 від 18.02.2010, виданого ТОВ "Шахтобуріння".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що надрокористувачем в порушення вимог Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною дозволу на спеціальне користування надрами, та статті 24 Кодексу України про надра не подано до Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" (далі - ДНВП "Геоінформ України") щорічні звіти відповідної форми статистичної звітності, як підтвердження експлуатації корисних копалин за 2014, 2015 роки, у зв`язку з чим наявні підстави для анулювання дозволу у судовому порядку згідно із вимогами статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15.05.2018, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра, припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно, а у судовому порядку лише в разі незгоди користувачів. З огляду на те, що позивач не подав доказів незгоди ТОВ "Шахтобуріння" на припинення його права користування надрами відповідно до спеціального дозволу №5148 від 18.02.2010, правові підстави для анулювання дозвільного документу у судовому порядку - відсутні. Також суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на момент розгляду та вирішення справи ТОВ "Шахтобуріння" виконало обов`язок щодо подання звітів відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр за 2014-2015 роки шляхом їх направлення поштовим зв`язком на адресу позивача та ДНВП "Геоінформ України" відповідно.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник вказує на неправильність застосування судами попередніх інстанцій положень частини другої статті 26 Кодексу України про надра, відповідно до якої право користування надрами припиняється органом, який видав дозвіл самостійно, а у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку, які, на думку скаржника, слід розуміти так, що відсутність однозначної та чіткої згоди надрокористувача є підставою вважати, що така згода не надана. Крім того, скаржник стверджує, що відповідачем, попри те, що Держгеонадра вживались заходи із повідомлення надрокористувача про зупинення дії дозволу з метою усунення ним порушень, не подано статистичну звітність за встановленою формою за 2014-2015 роки. Таким чином, на переконання скаржника, наявні всі законодавчо визначені підстави та умови для анулювання дозвільного документа в судовому порядку.

Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2018 відкрито касаційне провадження у справі.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 17.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України (у редакції Закону №2147-VIII) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.02.2010 Міністерством охорони навколишнього природного середовища України видано ТОВ "Шахтобуріння" спеціальний дозвіл на користування надрами №5148 на видобування пісковику, придатного в якості сировини для виробництва щебеню та лещадних тротуарних плит на ділянці "Троїцьке родовище ділянка Східна", площею 4,6 га. Дозвіл виданий строком на 20 років.

Відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами однією з особливих умов цього дозволу є щорічна звітність ТОВ "Шахтобуріння" перед ДНВП "Геоінформ України" згідно з формою 5-гр.

Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами від 18.02.2010 №5148, укладена між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та відповідачем.

Згідно з пунктом 2 статті 10 цієї Угоди надрокористувач зобов`язаний в установленому порядку подавати до ДНВП "Геоінформ України" щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр.

Таким чином, подання до ДНВП "Геоінформ України" щорічних звітів відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр є обов`язковою умовою спеціального користування надрами, яка прямо визначена дозволом.

Листом від 07.04.2015 №02/302-0972 ДНВП "Геоінформ України" повідомило Держгеонадра про те, що інформація від надрокористувачів Донецької та Луганської областей щодо руху запасів (форма 5-гр) за 2014 рік не надходила.

Листом ДНВП "Геоінформ України" від 26.04.2016 №02/302-1493 надано перелік надрокористувачів, від яких не надходила інформація щодо руху запасів за формою 5-гр за 2015 рік.

За результатами опрацювання вищевказаних листів встановлено, що відповідачем в порушення вимог спеціального дозволу не подано до ДНВП "Геоінформ України" щорічних звітів відповідної форми статистичної звітності за 2014 та 2015 роки.

19.05.2015 Держгеонадра наказом №122 відповідно до пункту 22 Порядку № 615, у зв`язку з невиконанням надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме: щорічного звітування перед ДНВП "Геоінформ України" щодо руху запасів за формами № № 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2014 рік, зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами, у тому числі й дозволу від 18.02.2010 №5148. Надано надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень.

Перелік надрокористувачів Луганської та Донецької областей, яким наказом Державної служби геології та надр України від 19.05.2015 №122 зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами та надано 30 календарних днів для усунення порушень у зв`язку з ненаданням щорічного звіту перед ДНВП "Геоінформ України" щодо руху запасів за формами №№ 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2014 рік, оприлюднений в офіційному друкованому виданні "Урядовий кур`єр" 9 червня 2015 року.

Наказом Держгеонадр України №257 від 16.08.2016 відповідачу встановлено додатковий в 10 календарних днів термін для усунення вказаних порушень.

Наказом Держгеонадр України №1 від 10.01.2017 відповідачу повторно встановлено додатковий термін для усунення вказаних порушень до 01.03.2017.

Також, позивачем було подано оголошення до офіційного вісника "Урядовий кур`єр" (№88 від 16.05.2017) з проханням надрокористувачів, зазначених у переліку до наказу №122, надати до Держгеонадра у 15-денний строк, з моменту опублікування цього оголошення, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом.

З огляду на те, що будь-якої інформації від ТОВ "Шахтобуріння" про усунення ним порушень законодавства про надра до Держгеонадра не надходило, так само, як і згоди/незгоди щодо анулювання спеціального дозволу, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Пунктом 22 Порядку № 615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Судами попередніх інстанцій встановлено, Держгеонадра наказом від 19.05.2015 №122 зупинила ТОВ "Шахтобуріння" дію спеціального дозволу від 18.02.2010 №5148 у зв`язку з невиконанням останнім особливих умов спеціального дозволу, зокрема, неподання щорічного звітування перед ДНВП "Геоінформ України" щодо руху запасів за формами № № 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2014-2015 роки, та надала 30-денний термін для усунення виявлених порушень. У подальшому цей термін продовжувався декілька разів.

Інформацію про допущене ТОВ "Шахтобуріння" порушення Держгеонадра отримала із інформаційних листів ДНВП "Геоінформ України" від 07.04.2015 №02/302-0972 та від 26.04.2016 №02/302-1493.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надарми в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.

Верховним Судом у постанові від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Шахтобуріння" не направлено жодної інформації стосовно припинення права користування надрами, а отже, наявні підстави для припинення цього права в судовому порядку.

Таким чином, колегія суддів касаційного суду приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій невірно розтлумачено норми права, що призвело до помилкових висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що ненадходження до Держгеонадра України від відповідача заперечень щодо припиненням права користування надрами є доказом відсутності таких заперечень та, відповідно, спору з цього питання, у зв`язку з чим відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу у судовому порядку.

Разом із цим, відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах узгоджується із позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №812/1761/17.

Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач у ході судового розгляду справи усунув порушення вимог Угоди про умови користування надрами. Так, листами від 06.02.2018 та від 25.04.2018 ТОВ Шахтобуріння направило на адресу позивача та ДНВП Геоінформ України щорічні звіти форми 5-гр за 2014-2017 роки.

Отже, на час розгляду та вирішення справи по суті ТОВ Шахтобуріння виконало обов`язок щодо подання звітів відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр за 2014-2015 роки.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано відхилені доводи позивача про неможливість належного повідомлення надрокористувача про зупинення дії спеціального дозволу, оскільки згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ТОВ Шахтобуріння з 01.07.2015 зареєстроване за адресою: 84500, Донецька обл., м. Бахмут, вул. Павла Новгородцева, б. 1А, тобто на підконтрольній владі України території.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5148 від 18.02.2010, оскільки ТОВ Шахтобуріння усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії цього дозволу.

Статтею 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018 у справі №805/1765/18-а - змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову.

В решті рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018 у справі №805/1765/18-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Желєзний

В. М. Шарапа