Постанова

від 11.06.2020 по справі 405/9005/16-а(2-а/405/277/16)

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 червня 2020 року

Київ

справа №405/9005/16-а(2-а/405/277/16)

провадження №К/9901/61270/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Єресько Л. О., Загороднюка А. Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Міської ради м. Кропивницького, треті особи - Управління охорони здоров`я Міської ради м. Кропивницького, Пологовий будинок № 1, Пологовий будинок № 2 імені Святої Анни, про скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Ленінського районного суду м.Кіровограда від 22 листопада 2017 року (суддя Іванова Л.А.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (судді Суховаров А.В., Ясенова Т.І., Головко О.В.),

Суть спору.

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кіровоградської міської ради, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Кіровоградської міської ради № 692 від 17.11.2016 Про оптимізацію мережі лікувально-профілактичних закладів комунальної власності м. Кропивницького та реорганізацію Пологового будинку № 2 ім. Святої Анни шляхом приєднання до пологового будинку № 1 .

2. Позивач вважає, що спірне рішення суперечить статті 49 Конституції України, у якій передбачено, що у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Зазначив, що пологовий будинок № 2 ім. Святої Анни - це комунальний лікувально-профілактичний заклад, який входив до мережі закладів охорони здоров`я, які надають безоплатну медичну допомогу, а тому його припинення як юридичної особи, припинення юридичної особи - пологового будинку № 2 ім. Святої Анни суперечить Основному Закону України. Переконував, що відповідач прийняв спірне рішення поза межами своїх повноважень. У цьому зв`язку зазначив, що за пунктом 30 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеві ради не мають права приймати рішення про припинення закладів охорони здоров`я. Додав також, що питання припинення діяльності Пологового будинку № 2 не обговорювалося на громадських слуханнях.

Встановлені судами фактичні обставини справи.

3. Відповідно до статутів Пологовий будинок № 1 та Пологовий будинок в„– 2 імені Святої Анни перебувають в комунальній власності, засновником яких є Кіровоградська міська рада.

4. Згідно з протоколом засідання експертного середовища від 26.05.2016, для надання медичної допомоги жінкам і новонародженим на більш високому рівні за сучасними стандартами та перинатальними технологіями, зміцнення матеріально-технічної бази є нагальна потреба у створенні перинатального центру ІІ рівня на базі Пологового будинку № 1 шляхом об`єднання і залучення медичного персоналу Пологового будинку в„– 2 імені Святої Анни.

5. Згідно з актом від 17.06.2016 організаційного аудиту акушерсько-гінекологічної та неонтологічної допомоги населенню в м. Кіровограді, з урахуванням скорочення населення в місті, рекомендовано створити міський перинатальний центр ІІ рівня та розмістити його на базі Пологового будинку № 1 із залученням медичного персоналу та обладнання Пологового будинку № 2. Створення перинатального центру ІІ рівня дасть можливість для жінок покращити, а для новонароджених створити умови, передбачені нормативами і стандартами медичної допомоги вторинного рівня, забезпечить комплексне цілодобове надання медичної допомоги жінкам і новонародженим дітям за вищими стандартами медичної допомоги.

6. Акт склали в.о. директора державної установи Український інститут стратегічних досліджень Міністерства охорони здоров`я , доктор медичних наук, професор ОСОБА_4, завідувач Всеукраїнського науково-практичного центру здоров`я, доктор медичних наук ОСОБА_5; завідувач відділення охорони здоров`я матері і дитини, кандидат медичних наук ОСОБА_3

7. На підставі зазначених документів Кіровоградська міська рада на 3-му засіданні 5-ої сесії 7-го скликання прийняла рішення № 692 від 17.11.2016 Про оптимізацію мережі лікувально-профілактичних закладів комунальної власності м. Кропивницького та реорганізацію Пологового будинку №2 ім. Святої Анни шляхом приєднання до пологового будинку №1 , яким вирішено: 1. припинити юридичну особу - пологовий будинок № 2 ім. Святої Анни , ідентифікаційний код 03074022 шляхом приєднання (реорганізації) до пологового будинку № 1, ідентифікаційний код 20652012; 2. призначити комісію з реорганізації пологового будинку № 2 ім. Святої Анни у складі згідно з додатком; 3. визначити місцезнаходження комісії з реорганізації пологового будинку № 2 ім. Святої Анни за адресою: м. Кропивницький, вул. Ганни Дмитрян, 1 ; 4. Комісії з реорганізації: 1) повідомити державного реєстратора про реорганізацію юридичної особи в порядку, передбаченому чинним законодавством України; 2) оприлюднити у встановленому порядку повідомлення про реорганізацію пологового будинку № 2 ім. Святої Анни , порядок і строки заявлення кредиторами вимог до нього; 3) здійснити всі необхідні заходи щодо припинення пологового будинку № 2 ім. Святої Анни у встановленому законодавством порядку та подати передавальний акт на затвердження Кіровоградській міській раді; 5. Встановити строк для заявлення кредиторами вимог до пологового будинку № 2 ім. Святої Анни - два місяці з дня офіційного оприлюднення рішення щодо реорганізації юридичної особи; 6. Встановити порядок заявлення кредиторами вимог до пологового будинку № 2 ім. Святої Анни шляхом направлення письмових вимог на адресу місцезнаходження комісії з реорганізації юридичної особи; 7. Управлінню охорони здоров`я Кіровоградської міської ради: 1) забезпечити внесення змін до штатного розпису та кошторису доходів і видатків пологового будинку № 1 та вжити інших необхідних заходів, пов`язаних з припиненням пологового будинку в„– 2 ім. Святої Анни шляхом приєднання до пологового будинку № 1 ; 2) винести на затвердження Кіровоградської міської ради проект рішення про внесення змін до Статуту пологового будинку № 1, пов`язаних з приєднанням до нього пологового будинку № 2 ім. Святої Анни ; 3) винести на затвердження Кіровоградської міської ради проект рішення про створення комунального закладу Міська лікарня № 2 м. Кропивницького , його статут та структуру з місцезнаходженням за адресою: м. Кропивницький, вул. Ганни Дмитрян, 1; 8. Контроль за виконанням даного рішення покласти на постійну комісію з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення, заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ОСОБА_2 .

8. У справі встановлено, що інформація щодо об`єднання двох пологових будинків міста, а також інформація (висновки, та рекомендації) державної установи Український інститут стратегічних досліджень МОЗ України щодо оптимізації медичних установ були доведені до відома територіальної громади м.Кіровограда шляхом публікацій у віснику Кіровоградської міської ради Вечірня газета (№ 25 від 24.06.2016) та газеті Україна -Центр (23.06.2016 № 25), та будь-яких скарг та заперечень від жителів територіальної громади м.Кропивницького до Кіровоградської міської ради не надходили.

9. Рішенням № 832 від 15.03.2017 Кіровоградська міська рада утворила юридичну особу Комунальний заклад Міська лікарня № 2 імені Святої Анни м. Кропивницького ; визначила місцезнаходження новоствореної лікарні м. Кропивницький, вул. Г.Дмитрян, 1, тобто за адресою знаходження Пологового будинку № 2 імені Святої Анни.

10. Відповідно до статуту комунальний заклад Міська лікарня № 2 імені Святої Анни м. Кропивницького є багатопрофільним лікувально-профілактичним комунальним закладом, який забезпечує медичне обслуговування населення.

11. Наказом директора Департаменту охорони здоров`я Кіровоградської обласної державної адміністрації № 1733 від 08.12.2017 та наказом начальника Управління охорони здоров`я Кіровоградської міської ради № 200 від 29.12.2017, з метою лікування хворих з хронічною нирковою недостатністю, доручено забезпечити функціонування відділення гемодіалізу у Комунальному закладі Міська лікарня № 2 імені Святої Анни м. Кропивницького ; відтак начальник Управління охорони здоров`я Кіровоградської міської ради затвердив штатний розпис новоутвореної лікарні.

12. Між тим, рішення Кіровоградської міської ради № 692 від 17.11.2016 Про оптимізацію мережі лікувально-профілактичних закладів комунальної власності м. Кропивницького та реорганізацію Пологового будинку №2 ім. Святої Анни шляхом приєднання до пологового будинку № 1 ОСОБА_1 оскаржив до адміністративного суду.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

13. Ленінський районний суд міста Кіровограда постановою від 22 листопада 2017 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

14. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 липня 2018 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

15. Суди попередніх інстанцій зазначили, що за описаної ситуації йдеться не про припинення лікувальних закладів та скорочення існуючої мережі закладів охорони здоров`я, а про реорганізацію та перепрофілювання двох закладів охорони здоров`я з метою підвищення рівня та стандартів надання медичних послуг мешканцям м. Кіровограда, що прямо передбачено частиною 4 статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я та входить до компетенції і повноважень власника медичних закладів - Кіровоградської міської ради відповідно до частини першої статті 143 Конституції України, пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР. Також суди зазначили, що реорганізація і перепрофілювання медичних закладів не передбачає скорочення акушерських та гінекологічних ліжок.

16. З приводу громадських обговорень зауважили, що законодавством не передбачено проведення громадських слухань при вирішенні питань реорганізації та перепрофілювання медичних закладів. На переконання судів, рішення Кіровоградської міської ради № 692 від 17.11.2016 не порушує прав територіальної громади м. Кіровограда (тепер - м. Кропивницького).

Касаційне оскарження.

17. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в повному обсязі.

18. На думку позивача, при вирішенні цього спору суди попередніх інстанцій в цій справі мали б насамперед врахувати положення статті 49 Основного Закону України, якою заборонено скорочувати існуючу мережу закладів. Переконує, що відповідач мав би врахувати думку громадськості. Крім того, на думку позивача, міська рада не наділена повноваженнями припиняти/реорганізовувати заклади , яким був згаданий пологовий будинок.

19. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Вважає, що позивач помилково трактує норми законодавства, адже перепрофілювання і реорганізація закладів охорони здоров`я, якщо такі належать до сфери управління міських рад, є компетенцією останніх.

20. Наголосив, що Кіровоградська міська рада є засновником згаданого закладу охорони здоров`я (відповідно до статуту), тому має повноваження на те, щоб реорганізовувати його чи приймати щодо рішення про його перепрофілювання та/чи оптимізації його роботи.

21. З посиланням на статті 104-109 Цивільного кодексу України відповідач зауважив також, що припинення шляхом реорганізації не є ліквідацією юридичної особи. Тому реорганізація медичного закладу (щодо якого прийнято спірне рішення) не може призвести до скорочення існуючої мережі медичних закладів.

22. Зміна місцезнаходження цього закладу не впливає на якість та обсяг медичних послуг (кваліфікаційної та спеціалізованої акушерсько-гінекологічної допомоги), оскільки він створений з метою надання медичних послуг населенню м. Кропивницького. Понад те, спірне рішення в частині реорганізації пологового будинку № 2 ім. Святої Анни , було спрямоване на створення міського пренатального центру ІІ-го рівня, якого в місті немає.

23. Додав також, що за наказом директора Українського інституту стратегічних досліджень Міністерства охорони здоров`я від 15.06.2016 № 20-в в.о. вирішено відрядити до м. Кіровограда (зараз - місто Кропивницький) комісію для проведення аудиту акушерсько-гінекологічної та неонатологічної допомоги мешканцям міста Кіровограда. За наслідками проведеного аудиту складено акт, відповідно до якого в територіальна громада міста потребує створення перинатального центру ІІ рівня. Для цього є всі передумови та є доцільним створення такого центру шляхом об`єднання двох пологових будинків. Позаяк в місті Кропивницькому існувала гостра потреба у наданні медичної допомоги особам хворим на хронічну ниркову недостатність у вивільнених приміщеннях пологового будинку № 2 ім. Святої Анни було відкрито гемодіалізний центр.

24. Відтак відповідач підсумував, що метою прийняття спірного рішення було не скорочення кількості лікувальних закладів, а створення єдиної мережі лікувальних закладів, що будуть надавати висококваліфіковану медичну допомогу жителям територіальної громади на рівні європейських стандартів життя відповідно до Указу Президента України №5/2015 від 12 січня 2015 року.

25. Управління охорони здоров`я Міської ради м. Кропивницького (третя особа) подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін.

26. Серед іншого зазначило, що реорганізація пологового будинку № 2 не спричиняє скорочення мережі, а є лише зміною у мережі закладів охорони здоров`я, що відбувається без зменшення обсягів і функцій надання медичної допомоги населенню.

Релевантні джерела права.

27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Відповідно до статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

29. Відповідно до статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров`я держава сприяє розвитку закладів охорони здоров`я усіх форм власності.

30. Порядок створення, припинення закладів охорони здоров`я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом.

31. Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

32. Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

33. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

34. За частиною п`ятою статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

35. Відповідно до пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Оцінка Верховного Суду.

38. У справі встановлено, що Кіровоградська міська рада (тепер - Міська рада м. Кропивницького) є засновником Пологового будинку № 2 ім. Святої Анни , лікувально-профілактичного закладу комунальної власності. Відповідно до статуту вказаного лікувального закладу, його може бути припинено шляхом реорганізації або ліквідації за рішенням Кіровоградської міської ради.

39. Тобто відповідач як представницький орган територіальної громади, через який остання реалізує цивільні права та обов`язки, зокрема як засновника і власника комунального майна, в обсязі своїх повноважень має право/повноваження приймати рішення стосовно припинення юридичної особи комунальної власності (тут йдеться про лікувальний заклад) і з огляду на наведене законодавче регулювання таке рішення міська рада приймає на своєму пленарному засіданні.

40. У справі встановлено, що в друкованих виданнях опубліковано інформацію про заплановане об`єднання пологових будинків (у тому числі з метою отримання відгуків/пропозицій). Тому доводи позивача про незалучення громади до обговорення рішення щодо реорганізації лікувальних закладів помилкові.

41. З приводу аргументів позивача про відсутність у місцевої ради повноважень на прийняття рішень стосовно реорганізації закладів охорони здоров`я, то такі ґрунтуються на хибному трактуванні положень законодавства.

42. Тож з огляду на встановлені в цій справі обставини у зіставленні з правовим регулюванням спірних відносин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

43. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

44. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС; тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

45. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

46. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС, колегія суддів не встановила неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права.

48. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Ленінського районного суду м.Кіровограда від 22 листопада 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року в цій справі - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Л. О. Єресько

А. Г. Загороднюк