Постанова

від 16.06.2020 по справі 826/8248/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 червня 2020 року

Київ

справа №826/8248/18

адміністративне провадження №К/9901/3974/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н.М.,

суддів Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/8248/18

за позовом ОСОБА_1

до Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Публічне акціонерне товариство Київенерго ,

про зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Шевченко Н.М.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Епель О.В.) .

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив зобов`язати Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України розглянути заяву позивача від 9 березня 2018 року відповідно до статей 35-49 розділу VII Закону України Про захист економічної конкуренції .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач 9 березня 2018 року звернувся до відповідача із заявою щодо неправомірного застосування до нього тарифів на електричну енергію як для юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців. Відповідач листом від 27 березня 2018 року безпідставно йому відмовив у задоволені цієї заяви, внаслідок чого позивач вважає, що відповідачем при розгляді його заяви було порушено пункт 4 частини першої статті 7 Закону України Про Антимонопольний комітет України .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Судові рішення мотивовані тим, що відповідач, надаючи відповідь 27 березня 2018 року, діяв в межах та у спосіб визначений законодавством, питання порушені позивачем у заяві від 9 березня 2018 року не можуть бути вирішені шляхом застосування положень законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки не належать до компетенції органів Антимонопольного комітету України. Зокрема, до повноважень відповідача відноситься здійснення перевірки суб`єктів господарювання щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції, тобто щодо відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що питання, з яким звернувся позивач до Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, відноситься до компетенції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а тому відповідач діяв в межах та у спосіб визначений законодавством, внаслідок чого відсутні підстави для задоволення адміністративного позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Зазначає, що розгляд справ щодо зловживанням монопольним становищем відноситься саме до компетенції органів Антимонопольного комітету України, а не до компетенції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Крім того, на думку позивача, посилання судів попередніх інстанцій на Меморандум про посилення співпраці на ринках електричної енергії, природного газу та у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення від 29 вересня 2016 року є помилковим, оскільки відповідно до пункту 8 статті 92 Конституції України питання антимонопольного регулювання можуть визначатися виключно законами.

Водночас доводи касаційної скарги аналогічні доводам апеляційної скарги.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні і залишити оскаржувані судові рішення без змін. В обґрунтування відзиву відповідач вказує, що питання, порушені позивачем у заяві від 9 березня 2018 року, не можуть бути вирішені шляхом застосування положень законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки не належать до компетенції органів Антимонопольного комітету України. Рішення по вказаній заяві відповідач не приймав, оскільки відповідно до положень статті 37 Закону України Про захист економічної конкуренції лише у разі виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Комітету приймають розпорядження про початок розгляду справи. І тільки за результатами розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Комітету приймають рішення (стаття 48 Закону України Про захист економічної конкуренції ).

Крім того, відповідач наголосив на тому, що взаємовідносини, які виникають у процесі купівлі електричної енергії між постачальником та споживачами (на роздрібному ринку електричної енергії), саме на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, регулювалися Правилами й іншими нормативно-правовими актами у цій сфері.

Третя особа відзив на касаційну скаргу до суду не надала.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що позивач відповідно до договору купівлі-продажу від 7 листопада 2008 року є власником нежилих приміщень №№1, 2 (групи приміщень № 21 ) (в літ. А), загальною площею 19,60 м 2 , за адресою: АДРЕСА_1 .

14 грудня 2010 року ПАТ Київенерго видало ОСОБА_1 технічне рішення №34765/1 №УПР 034/55-23/34765/1/55838 з робочого проекту електропостачання вбудованого приміщення (офіс) по АДРЕСА_1 .

Між ПАТ КИЇВЕНЕРГО і ОСОБА_1 укладено договір про постачання електричної енергії №31896 (о/р 3896010) від 6 травня 2011 року нежилого приміщення за адресою: АДРЕСА_1 . Розрахунки за спожиту електричну енергію проводяться відповідно до умов чинного договору за роздрібними тарифами для усіх споживачів, крім населення (2 клас напруги).

9 березня 2018 року позивач звернувся до Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України із заявою, в якій просив провести перевірку дотримання законодавства про захист економічної конкуренції ПАТ Київенерго і зобов`язати третю особу провести перерахунок вартості використаної позивачем електричної енергії з урахуванням тарифів, встановлених Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг для населення, з 6 травня 2011.

Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України своїм листом №60-02-03/1093 від 27 березня 2018 року надало позивачу відповідь на вказану заяву, в якій зазначило, про те, що порушені в такій заяві питання не можуть бути вирішені шляхом застосування положень законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки не належать до компетенції органів Антимонопольного комітету України.

Також відповідач роз`яснив позивачу, що доводи, висвітлені у його заяві, можуть бути вирішені в рамках повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України Про Антимонопольний комітет України антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

Статтею 3 Закону України Про Антимонопольний комітет України визначені завдання Антимонопольного комітету України, зокрема основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині: 1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції; 2) контролю за концентрацією, узгодженими діями суб`єктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій; 3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції; 4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції; 5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель; 6) проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання та здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції.

Статтею 7 Закону України Про Антимонопольний комітет України передбачені повноваження Антимонопольного комітету України, зокрема пунктом 4 визначено право перевіряти суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності і спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин визначено Законом України Про захист економічної конкуренції .

Економічна конкуренція (конкуренція) - змагання між суб`єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб`єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб`єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб`єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку (стаття 1 Закону України Про захист економічної конкуренції ).

Статтею 2 Закону України Про захист економічної конкуренції передбачено, що цим Законом регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб`єктами господарювання; суб`єктів господарювання з іншими суб`єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв`язку з економічною конкуренцією.

Взаємовідносини, які виникають у процесі продажу і купівлі електричної енергії між постачальником і споживачами, на момент виникнення спірних правовідносин, регулювалися Правилами користування електричної енергії (ПКЕЕ), затвердженими постановою Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 липня 1996 року №28 та іншими нормативно-правовими актами у цій сфері.

Відповідно до пункту 1.14 вказаних Правил спірні питання між споживачем і постачальником електричної енергії або електропередавальною організацією розглядаються в межах наданих законодавством повноважень НКРЕ, центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління в електроенергетиці, Антимонопольним комітетом України, Держенергонаглядом та судом.

Діяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг регулюється Законом України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг .

Частиною 2 статті 3 зазначеного Закону передбачено, що регулятор здійснює державне регулювання в тому числі шляхом формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору Законом.

Згідно з частиною третьою статті 3 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг основним завданням Регулятора є, зокрема, забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами .

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 17 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП ) в межах покладених на неї завдань, зокрема забезпечує захист прав і законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та врегулювання спорів, надання роз`яснень з питань застосування нормативно-правових актів регулятора.

Пунктом 20 частини першої статті 20 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг визначено, що регулятор здійснює моніторинг функціонування ринків у сферах енергетики та комунальних послуг, який забезпечується шляхом проведення аналізу та оцінки, зокрема, застосування цін і тарифів у сферах, що регулюються.

Крім того, відповідно до пункту 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10 вересня 2014 року №715/2014 (далі - Положення №715/2014 ), основними завданнями Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання , що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів.

Підпунктом 6 пункту 4 зазначеного Положення визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг бере участь у регулюванні платіжно-розрахункових операцій у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, на ринку природного газу відповідно до законодавства.

Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення №715/2014 НКРЕКП установлює : ціни (тарифи) на електричну енергію, тарифи на її передачу та постачання.

Разом з тим, згідно з пунктом 4 Положення про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України Про внесення змін до Положення про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії від 13 лютого 2006 року №131 завданнями та функціями Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії є здійснення в межах своєї компетенції нагляду за дотримання суб`єктам електроенергетики, суб`єктами відносин у сфері теплопостачання і споживачами електричної енергії вимог Правил та інших нормативно-правових і нормативно-технічних актів з питань електроенергетики та теплопостачання, відповідністю стану приладів і систем обліку обсягів виробництва, постачання та споживання електричної і теплової енергії.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України ), зокрема до Глави 2 Касаційне провадження Розділу ІІІ Перегляд судових рішень .

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга позивача у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 92 Конституції України засади організації та експлуатації енергосистем визначаються виключно законами, зокрема, Законом України Про електроенергетику , Законом України Про засади функціонування ринку електричної енергії України , Законом України Про природні монополії , а також відповідними положеннями Цивільного кодексу України і Господарського кодексу України.

Згідно з преамбулою Закону України Про електроенергетику цим законом визначаються правові, економічні та організаційні засади діяльності в електроенергетиці і регулюються відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки, конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону України Про електроенергетику державне управління в електроенергетиці здійснюють центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики в електроенергетичному комплексі, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в електроенергетичному комплекс.

За приписами частини першої статті 11 зазначеного Закону державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом формування тарифної політики відповідно до законодавства, надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, здійснення контролю за діяльністю суб`єктів електроенергетики та інших учасників ринку електричної енергії та встановлення відповідальності за порушення умов і правил здійснення ними діяльності в електроенергетиці та на ринку електричної енергії.

Органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (частина друга статті 11 Закону України Про електроенергетику ).

Водночас відповідно до частини першої статті 1 Закону України Про Антимонопольний комітет України Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

Згідно з статтею 3 Закону України Про Антимонопольний комітет України основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики, зокрема, в частині: здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Статтею 2 Закону України Про захист економічної конкуренції передбачено, що цим Законом регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб`єктами господарювання; суб`єктів господарювання з іншими суб`єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв`язку з економічною конкуренцією.

Цей Закон застосовується до відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України.

Крім того, враховуючи положення пункту 5 додатку 1 до Меморандуму про посилення співпраці на ринках електричної енергії, природного газу та у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, підписаного 29 вересня 2016 року Антимонопольним комітетом України, Комітет і Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг домовились оперативно взаємодіяти, особливо при розгляді найбільш актуальних питань, які піднімаються споживачами у зверненнях до Комітету і Національної комісії, зокрема, питань щодо неправомірної відмови в доступі та приєднанні до електропередавальних та електророзподільних мереж фізичних осіб (населення), що відноситься до одного з основних завдань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Враховуючи наведені норми законодавства, встановлені судами обставини справи, колегія суддів погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про те, що до повноважень відповідача відноситься здійснення перевірки суб`єктів господарювання щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції, тобто щодо відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України.

Крім того, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що питання, з яким звернувся позивач до Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, відносяться до компетенції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а тому відповідач діяв в межах та у спосіб визначений законодавством, внаслідок чого відсутні підстави для задоволення адміністративного позову. Одночасно питання, порушені позивачем у заяві від 9 березня 2018 року, не можуть бути вирішені шляхом застосування положень законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки не належать до компетенції органів Антимонопольного комітету України.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої й апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах Проніна проти України (пункт 23) та Серявін та інші проти України (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк

І.В. Дашутін

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду