Рішення

від 01.07.2020 по справі 540/146/20

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 липня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/146/20 Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Гомельчука С.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

20.01.2020 року до Херсонського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до Виконавчого комітету Херсонської міської ради (далі - відповідач, Виконавчий комітет), у якому позивач просить суд визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 19.07.2016 року №247 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги".

Позовні вимоги обґрунтовані наступними обставинами. Так, за результатами дослідження офіційного Інтернет - сайту Виконавчого комітету Херсонської міської ради, 15.01.2020р. позивач ознайомився зі спірним рішенням відповідача від 19.07.2016р. №247 Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги , яким змінено функціональне призначення території, на якій розташована належна позивачу земельна ділянка (кадастровий №6510136900:15:006:0034), з території торгівельної зони на територію для проїзду та озеленення. Прийняття означеного рішення призвело до неможливості використання позивачем належної їй на праві приватної власності земельної ділянки за первинним цільовим призначенням. Мотивуючи незаконність спірного рішення, позивач вказує на порушення відповідачем процедури його прийняття, визначеною Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , що пояснюється відсутністю аналізу регуляторного впливу та погодження уповноваженого органу (експертного висновку щодо регуляторного впливу). При цьому, позивач зазначає, що проект регуляторного акту - детального плану території не був оприлюднений у друкованих засобах масової інформації, як того вимагають приписи означеного Закону, а також Закону України Про доступ до публічної інформації . Окрім того, у своєму позові ОСОБА_1 наголошує на неправомірності спірного рішення з підстави його невідповідності положенням Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , так як детальний план території площі 40-річчя Перемоги не відповідає Генеральному плану м. Херсона та Плану зонування території м. Херсона. Позивач вважає, що сукупність наведених обставин свідчить про безумовну протиправність спірного рішення та необхідність визнання його нечинним.

Ухвалою суду від 23.01.2020 року позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк на усунення її недоліків. Позивач усунув недоліки заяви.

Ухвалою суду від 05.02.2020 року провадження у справі відкрито, вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання на 20.02.2020 року.

Протокольною ухвалою суду від 20.02.2020 року вирішено відкласти підготовче засідання до 19.03.2020 року.

З метою попередження розповсюдження захворюваності на гостру респіраторну інфекцію, спричинену коронавірусом COVID-19, задля захисту життя та здоров`я учасників справи, ухвалою суду від 20.03.2020 року закрито підготовче провадження та вирішено здійснювати подальший розгляд справи по суті у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Ухвалою суду від 17.04.2020 року провадження у справі зупинено до завершення обмежувальних протиепідемічних заходів по запобіганню поширення на території України коронавірусу СОVID-19.

Наказом голови Херсонського окружного адміністративного суду від 08.05.2020 року №05-04/14 на період з 12.05. до 22.05.2020 року включно продовжено режим роботи суду, встановлений наказом голови від 16.03.2020 року №05-04/08 та рішенням зборів суддів від 18.03.2020 року №2/2 "Про особливий режим роботи суду", водночас дозволено допуск до приміщення суду виключно учасників судових засідань у день та час розгляду судових справ за їх участі, за наявності у них засобів індивідуального захисту, зокрема респіраторів, захисних масок, рукавичок та дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів.

За тим, ухвалою суду від 12.05.2020 року поновлено провадження у справі. Призначено розгляд справи про суті на 28.05.2020 року.

Протокольною ухвалою суду від 28.05.2020 року розгляд справи відкладено на 11.06.2020 року.

09.06.2020 року відповідачем до суду подано відзив та клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

У відзиві Виконавчий комітет наголошує на правомірності спірного рішення. Зазначає, що процедура підготовки регуляторного акта до містобудівної документації не застосовується згідно приписів ч. 8 ст. 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності . За позицією відповідача, спірним рішенням права ОСОБА_1 не порушено, так як земельна ділянка з кадастровим №6510136900:15:006:0034, що розташована на території, функціональне призначення якої змінено рішенням від 19.07.2016 року №247, належить позивачу на підставі договору купівлі - продажу від 28.12.2019р. №2921. Тобто станом на момент укладення означеного договору, спірне рішення було чинним, у зв`язку із чим, сторони правочину мали можливість подати запити з метою отримання інформації щодо функціонального призначення вказаної земельної ділянки.

В обґрунтування клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, відповідач вказує на те, що проект спірного рішення опубліковано у газеті Прямо в руки (випуск №06 від 04.02.2016р.), в той час як відповідне рішення публікувалося на офіційному сайті Херсонської міськради 21.07.2016р.

Наведене свідчить про те, що позивач не була позбавлена можливості ознайомитись зі змістом спірного рішення ще у 2016р., тому, враховуючи встановлений ч. 2 ст. 121 КАС України шестимісячний строк на звернення до суду з моменту, який розпочинається коли особа дізналась (повинна була дізнатись) про порушення своїх прав, а також звернення позивача до суду із даним позовом лише у січні 2020р., відповідач вважає, що ОСОБА_1 пропустила строк на звернення до суду із даним позовом, встановлений законодавцем.

Дослідивши подане клопотання, суд звертає увагу на те, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (даний висновок узгоджується із позицією, викладеною Конституційним Суду України у рішенні від 16.04.2009р. №7-рп/2009).

З наведеного слідує, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Згідно приписів ч. 3 ст. 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула?

З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 122 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження вимірюється усім часом чинності цього нормативно-правового акту (даний висновок узгоджується із позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 13.03.2019р. по справі №712/8985/17).

Відтак, враховуючи той факт, що спірне рішення Виконавчого комітету від 19.07.2016 року №247 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги" встановлює норми права, має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, суд доходить висновку про те, що відповідне рішення органу місцевого самоврядування є нормативно-правовим актом, який може бути оскаржений протягом всього строку його чинності.

З огляду на те, що спірне рішення є чинним станом на момент розгляду справи по суті, позивач не пропустив строку, встановленого законодавцем на його оскарження, у зв`язку із чим, клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду суд вважає необґрунтованим, а тому таким що задоволенню не підлягає.

11.06.2020 року позивачем подано письмові пояснення, в яких останній стверджує, що наведені у відзиві доводи не спростовуючись висновків позовної заяви.

Сторони у судове засідання не з`явились, натомість подали до суду заяви, згідно яких просили здійснювати розгляд справи у письмовому провадженні.

Відтак, суд з урахуванням приписів ч. 3 ст. 194 та ч. 9 ст. 205 КАС України, вважає за можливе розглянути справу у порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини.

ОСОБА_1 на праві приватної власності належить земельна ділянка несільськогосподарського призначення під торгівельні офісні приміщення площею 0,0215 га з кадастровим №6510136900:15:006:0034, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ділянка б АДРЕСА_2 , земельна ділянка б/н, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно - 277499965101. Набуття права власності відбулось на підставі договору купівлі - продажу від 28.12.2019р. №2921.

Згідно матеріалів містобудівної документації - Генерального плану м. Херсона, затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 26.12.2003р. №443, територія в межах якої знаходиться земельна ділянка ОСОБА_1 (кадастровий №6510136900:15:006:0034), визначена як територія громадських будівель та споруд.

Відповідно до матеріалів містобудівної документації - Плану зонування території м. Херсона, затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 20.02.2015р. №1724 (у редакції станом на момент прийняття спірного рішення), територія в межах якої знаходиться земельна ділянка ОСОБА_1 (кадастровий №6510136900:15:006:0034), визначена як територія торгівельної зони Г-6.

Рішенням відповідача від 19.07.2016р. №247 Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги функціональне призначення території, на якій розташована належна позивачу земельна ділянка (кадастровий №6510136900:15:006:0034), визначено як територія для проїзду та озеленення.

З матеріалів справи вбачається, що повідомлення про продовження та звершення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо проекту містобудівної документації Детальний план території площі 40-річчя Перемоги , а також інформація про прогнозовані правові, економічні та екологічні наслідки щодо розробленого проекту, оприлюднені у випусках офіційного друкованого видання Херсонської міської ради - газеті Прямо в руки (видавник ПП Компроміс-медіа , із яким виконкомом міськради укладено договір про надання послуг, пов`язаних із друком офіційних документів відповідача) від 04.02.2016р. №06 та від 07.04.2016р. №15 відповідно.

Оскаржуване рішення від 19.07.2016р. №247 опубліковано на офіційному сайті Херсонської міської ради та виконавчих органів 21.07.2016р.

Позивач стверджує, що прийняття спірного рішення призвело до неможливості використання позивачем власної земельної ділянки за її первинним цільовим призначенням, у зв`язку із чим, позивач звернулась до суду за захистом своїх прав.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. ч. 1, 12 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року № 1160-IV (надалі - Закон №1160).

Наведені приписи кореспондуються з положеннями пункту 2.4.3 розділу 2.4 рішення Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.01.2015р. №3 Про затвердження Регламенту виконавчих органів Херсонської міської ради (чинне станом на момент початку та завершення процедури прийняття спірного рішення), згідно яких проекти рішень виконкому, розпорядження міського голови, що є регуляторними актами, відповідно до положень Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , до винесення на розгляд проходять процедуру, передбачену вказаним законом для прийняття регуляторного акта.

Регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

До регуляторних органів відносяться як місцевий орган виконавчої влади, так і орган місцевого самоврядування (ст. 1 Закону №1160).

З огляду на те, що рішення Виконкому Херсонської міськради від 19.07.2016 року №247 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги" встановлює норми права, розраховане на широке коло осіб та застосовується неодноразово, суд доходить висновку про те, що відповідне рішення органу місцевого самоврядування є регуляторним актом у розумінні приписів Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", тому має прийматися згідно процедури, встановленої цим Законом.

Варто зазначити, що доводи відповідача про те, що спірне рішення не впливає на права позивача не заслуговують на увагу та критично сприймаються судом, адже рішенням Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 19.07.2016 року №247 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги" змінено функціональне призначення території, до якої відноситься належна позивачу на праві приватної власності земельна ділянка (кадастровий №6510136900:15:006:0034), тим самим, означену територію визначено, як територію для проїзду та озеленення.

Прийняття спірного рішення призвело до неможливості забудови земельної ділянки, належної позивачу.

Отже, суд вважає не обґрунтованим наведений довід Виконавчого комітету, таким що не може враховуватись при вирішенні даної справи.

Дослідивши на предмет обґрунтованості доводи позивача щодо порушення процедури прийняття спірного рішення, суд враховує наступне.

Відповідно до положень ст. 9 Закону №1160, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Приписами статті 1 Закону №1160 передбачено, що аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Згідно положень ст. 8 Закону №1160, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Частиною 2 ст. 13 Закону №1160 визначено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування передбачено приписами ст. 36 Закону №1160, згідно яких регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

З аналізу наведених вище норм вбачається, що регуляторний акт - це офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, який не може бути прийнятий або схвалений, якщо порушена процедура його прийняття, а саме: відсутній аналіз регуляторного впливу чи проект регуляторного акта не був оприлюднений. Законодавець виділяє конкретні, вичерпні підстави неможливості прийняття регуляторного акту, серед яких не оприлюднення проекту самого акту. Тобто позбавлення громадян, суб`єктів господарювання, інших осіб права участі в підготовці проекту регуляторного акту, шляхом внесення до нього зауважень і пропозицій.

Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Суд зауважує на тому, що в матеріалах справи наявні копії випусків офіційного друкованого видання Херсонської міської ради - газети Прямо в руки (видавник ПП Компроміс-медіа , із яким виконкомом міськради укладено договір про надання послуг, пов`язаних із друком офіційних документів відповідача) за №06 від 04.02.2016р. та №15 від 07.04.2016р., зі змісту яких вбачається, що ані проект спірного рішення, ані аналіз регуляторного впливу, не були оприлюднені.

Відповідачем у газеті оприлюднені лише повідомлення про продовження та завершення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо проекту містобудівної документації Детальний план території площі 40-річчя Перемоги , а також інформація про прогнозовані правові, економічні та екологічні наслідки щодо розробленого проекту, що на думку суду не відповідає поняттю аналізу регуляторного впливу, визначеному приписами ст. 1 Закону №1160, так як означена інформація не містить відомостей, які мають бути відображені у відповідному аналізі згідно положень ст. 8 цього Закону.

При цьому, у газеті зазначено, що з проектом рішення можливо ознайомитись у приміщенні адмінбудівлі міської ради, або на офіційному сайті міста, втім інформація про можливість ознайомлення з проектом із зазначенням відповідної адреси не може вважатися належним опублікуванням проекту регуляторного акту міської ради. Водночас суд звертає увагу на те, що доказів на підтвердження опублікування проекту рішення на вказаному сайті в мережі Інтернет відповідачем не надано (таких як роздруківка пошукової форми проектів рішень Херсонської міської ради).

Аналіз наведених норм та встановлених судом обставин свідчить на користь висновку про те, що в порушення вимог ст. ст. 9, 13, 36 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , ч. 3 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації проект спірного рішення відповідачем не був оприлюднений, чим було порушено право фізичних і юридичних осіб на надання своїх зауважень і пропозицій до проекту спірного рішення.

Наданий відповідачем до суду доказ опублікування на офіційному сайті Херсонської міської ради та її виконавчих органів 21.07.2016р. вже затвердженого рішення, не спростовує наведених висновків суду, адже не свідчить про опублікування його проекту та аналізу регуляторного впливу.

Більше того, суд наголошує, що відповідачем не надано до суду аналізу регуляторного впливу, підписаного розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту був регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації, як то передбачено приписами Закону №1160, що безумовно критично сприймається судом та лише підтверджує обґрунтованість висновку суду про порушення відповідачем порядку проведення процедури прийняття спірного рішення.

Відповідачем не надано належних доказів протилежного.

Таким чином, при прийнятті спірного рішення Виконком Херсонської міськради діяв з порушенням процедури його прийняття, тобто не у спосіб, визначений діючим законодавством України, внаслідок чого рішення є протиправним.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої палати Верховного суду від 08.05.2018р. по справі №461/8220/13-а.

По суті спірного рішення суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 12 Закон України Про основи містобудування до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України Про регулювання містобудівної діяльності .

Відповідно до пунктів 2, 3, 7, 8, 9 частини 1 статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

- містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;

- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно із статтею 8 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно приписів частини 1 статті 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Статтею 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно із пунктом 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 ДБН Б.1.1-14:2012 Склад та зміст детального плану території , затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.03.2012р. №107 (набрали чинності з 01.10.2012р.), ці будівельні норми встановлюють вимоги до складу та змісту детального плану території. Норми призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та господарювання при розробленні детальних планів територій.

Пунктом 4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 Склад та зміст детального плану території передбачено, що детальний план розробляється з метою: уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району; уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини території населеного пункту або території за його межами; визначення функціонального призначення та параметрів забудови окремої земельної ділянки за межами населеного пункту з метою розміщення об`єкта будівництва; формування принципів планувальної організації забудови; - встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови; виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території; визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; визначення параметрів забудови окремих земельних ділянок; уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування у разі його наявності; визначення містобудівних умов та обмежень у разі відсутності плану зонування; обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення, зображення існуючих земельних ділянок та їх функціонального використання; - визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування; забезпечення комплексності забудови території; визначення доцільності, обсягів, послідовності реконструкції забудови; створення належних умов охорони і використання об`єктів культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду, інших об`єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства; визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території; створення транспортної інфраструктури; організації транспортного і пішохідного руху, розміщення місць паркування транспортних засобів; охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки; комплексного благоустрою та озеленення; використання підземного простору тощо.

Згідно із пунктом 4.2 ДБН Б.1.1-14:2012 Склад та зміст детального плану території детальний план розробляється: на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер; на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів; на окрему територію за межами населеного пункту з певним функціональним використанням (житлова, курортна, оздоровча, рекреаційна, дачна або садова, виробнича тощо) або кількох таких територій; на основі затвердженої містобудівної документації відповідно до чинного законодавства з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів; на земельну ділянку за межами населеного пункту для розміщення окремого об`єкта будівництва - на основі затвердженої містобудівної документації відповідно до чинного законодавства з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

Примітка 1. Детальний план розробляють, як правило, на територію, що обмежується магістралями, вулицями, магістральними інженерними мережами або елементами ландшафту (водні об`єкти, гори, яри, ліси).

Примітка 2. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб (малих міст, селищ, сіл), а також курортних, дачних і садових територій детальний план може розроблятися на всю територію та поєднуватися із генеральним планом цього населеного пункту.

Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що детальний план території є видом містобудівної документації, який розробляється на підставі генерального плану території. Детальний план території також розробляється на підставі плану зонування та не може йому суперечити; визначає планувальну організацію і розвиток частини території в перспективі. Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію (структуру) і розвиток частини території міста (даний висновок узгоджується із позицією, викладеною Верховним Судом у постанові від 13.04.2020р. по справі №160/2852/19).

Як встановлено судом, згідно матеріалів містобудівної документації - Генерального плану м. Херсона, затвердженого рішенням міської ради від 26.12.2003р. №443, функціональне призначення території, на якій розташована належна ОСОБА_1 земельна ділянка з кадастровим номером 6510136900:15:006:0034, визначено як територія громадських будівель та споруд .

Водночас у відповідності до матеріалів містобудівної документації - Плану зонування території м. Херсон, затвердженого рішенням міської ради від 20.02.2015р. №1724 (у редакції чинній станом на момент прийняття спірного рішення), функціональне призначення території, на якій розташована належна ОСОБА_1 земельна ділянка з кадастровим номером 6510136900:15:006:0034, визначено як торгівельні зони Г-6 .

Проте, рішенням Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 19.07.2016р. №247 Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги , функціональне призначення території, на якій розташована належна позивачу земельна ділянка, визначено як проїзди (ас. бетонне покриття), озеленення .

Аналіз наведених норм та встановлених судом обставин свідчить на користь висновку про те, що детальний план території площі 40-річчя Перемоги, який затверджений спірним рішенням не відповідає Генеральному плану території м. Херсона та Плану зонування, так як фактично детальним планом не уточнено положення Генерального плану населеного пункту та Плану зонування, як то передбачено законодавцем, а фактично змінено функціональне призначення відповідної території, що з прийняттям відповідачем спірного рішення призвело до неможливості забудови цієї території.

Оцінюючи наявні докази, суд дотримується позиції, вказаної у рішенні Європейського суду з прав людини, яку він висловив у пункті 53 рішення у справі Федорченко та Лозенко проти України , відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення поза розумним сумнівом .

Згідно приписів ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього кодексу, проте згідно ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні (ч. 1 ст. 90 КАС України).

Таким чином, враховуючи вже встановлений судом факт порушення відповідачем порядку прийняття рішення від 19.07.2016 року №247, а також його незаконність з огляду на невідповідність детального плану території площі 40-річчя Перемоги матеріалам містобудівної документації Генерального плану території м. Херсона та Плану зонування території міста, суд вважає обґрунтованою позовну вимогу ОСОБА_1 щодо необхідності визнання рішення нечинним, тому приймає рішення про задоволення позову.

Суд зауважує на тому, що відповідно до приписів ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відтак, в силу обґрунтованості заявленої позовної вимоги, суд вирішує стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір за подання позову в сумі 840,80 (квитанція від 31.01.2020р. №0.0.1601276679.1).

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Адміністративний позов ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 , АДРЕСА_3 ) до Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ 04059958, 73003, м. Херсон, просп. Ушакова, 37) про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, задовольнити повністю.

Визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 19.07.2016 року №247 "Про затвердження містобудівної документації - детального плану території площі 40-річчя Перемоги".

Стягнути на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 840 (вісімсот сорок) грн. 80 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Херсонської міської ради.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя С.В. Гомельчук

кат. 109020100