Постанова

від 15.07.2020 по справі 620/1377/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/1377/20 Суддя першої інстанції: Клопот С.Л.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, третя особа - Фермерське господарство Агросервіс-МСЛ , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А :

У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області (далі - Відповідач, Линовицька селищна рада), третя особа - Фермерське господарство Агросервіс-МСЛ (далі - Третя особа, ФГ Агросервіс-МСЛ ), про:

- визнання протиправною бездіяльності Відповідача щодо неприйняття рішення по заяві Позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5292 га для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, орендованих ФГ Агросервіс-МСЛ за межами населених пунктів на території Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області;

- зобов`язання Відповідача прийняти рішення, яким надати дозвіл Позивачу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5292 га для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, орендованих ФГ Агросервіс-МСЛ за межами населених пунктів на території Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області у відповідності до графічних матеріалів, на яких зазначене місце розташування земельної ділянки.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.04.2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі з підстав неналежності розгляду даного позову у порядку адміністративного судочинства згідно п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України. Такий висновок суду обґрунтований тим, що у справі існує невирішений спір про право на земельну ділянку, яка перебуває у користуванні ФГ Агросервіс-МСЛ , що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових можливостей установлювати належність права власності (постійного користування) на земельну ділянку. Крім того, суд підкреслив, що набуття речового права на спірну земельну ділянку Третьою особою унеможливлює вирішення спору у порядку КАС України.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було враховано, що предметом позову в даній справі є визнання протиправною бездіяльності Відповідача у не прийнятті рішення за заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності. Зазначає, що сам факт перебування земельної ділянки в оренді у ФГ Агросервіс-МСЛ на підставі договору оренди від 04.03.2015 року не може бути підставою для віднесення даного спору до приватно-правового, оскільки право оренди у межах даної справи не оскаржується. Крім того, наголошує на безпідставності посилання суду на ряд правових позицій Великої Палати Верховного Суду, адже вони стосуються інших за змістом правовідносин.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2020 року відкрито апеляційне провадження за даною апеляційною скаргою та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції встановив, що предметом спору є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні ФГ Агросервіс-МСЛ на підставі договору оренди землі від 04.03.2015 року. Відтак, на переконання Чернігівського окружного адміністративного суду, з моменту укладення договору оренди землі між землекористувачем та органом місцевого самоврядування виникають договірні відносини, основні та похідні вимоги з яких розглядаються у приватно-правовому спорі судами цивільної та господарської юрисдикції.

Отже, оскільки у цій справі існує невирішений спір про право на земельну ділянку, то суд прийшов до висновку, що останній спір має не публічний, а приватно - правовий характер (оскільки виникає спір про цивільне право), а відтак має вирішуватися, враховуючи склад учасників у даній справі, за правилами Цивільного процесуального кодексу України.

З такими висновками суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 року у справі Сокуренко і Стригун проти України Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду , але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 року № 10-рп/2010 зазначено, що положення пунктів а , б , в , г статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.04.2019 року у справі № 137/1842/16-а, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

У подальшому така позиція Великої Палати Верховного Суду залишається незмінною, про що свідчить, зокрема, постанова від 17.06.2020 року у справі № 826/102/18

Положеннями статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Пунктом б ч. 1 ст. 121 ЗК України закріплено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 18.12.2019 року у справі № 160/4211/19, отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

Отже, дії (бездіяльності) відповідача при вирішенні питання про передачу земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, підлягає перевірці адміністративним судом.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.11.2019 року у справі № 620/3487/18.

Крім того, відповідно до ст. 1 Закону України Про землеустрій проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом. Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом. Якщо особа звертається до відповідного органу з заявою про надання дозволу на розроблення проекту технічної документації щодо земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то Відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

До такого висновку прийшов Верховний Суд у постанові від 10.04.2020 року у справі № 260/341/19.

Матеріали справи свідчать, що ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом до Линовицької селищної ради, в якому просила визнати протиправною бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду її заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, які перебувають в оренді ФГ Агросервіс-МСЛ за межами населених пунктів на території Линовицької селищної ради, та зобов`язати Линовицьку селищну раду прийняти рішення про надання ОСОБА_1 такого дозволу.

Отже, судом першої інстанції не було враховано, що Позивач у межах даної справи заявив вимогу про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо не прийняття рішення з питань видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою, чим, на думку ОСОБА_1 , порушив її можливості на початкову процедуру реалізації права на безоплатну передачу земельної ділянки у власність із земель комунальної власності. Викладене, у свою чергу, свідчить про публічно-правовий характер даного спору, адже його предметом є бездіяльність суб`єкта владних повноважень при реалізації його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування.

До того ж, факт перебування земельної ділянки, бажання розробити проект землеустрою щодо якої висловив Позивач шляхом подання відповідної заяви Відповідачу, у користуванні Третьої особи на підставі договору оренди, не змінює публічно-правовий характер спірних правовідносин, оскільки, по-перше, правомірність укладення такого договору оренди не охоплюється предметом розгляду даної справи, по-друге, матеріали позовної заяви свідчать, що до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою Стародуб Л.П. було надано нотаріально посвідчену згоду ФГ Агросервіс-Мсл на вилучення земельної ділянки з метою подальшої її передачі у власність Позивачу, що свідчить про відсутність спору про право між даними особами щодо даної земельної ділянки, по-третє, як вже було неодноразово наголошено вище, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

Крім того, аналіз суті спірних правовідносин дає підстави вважати помилковим посилання суду першої інстанції на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.10.2019 у справі № 605/567/17 в якості підстав для відмови у відкритті провадженні у справі. Так, у даній справі позивач оскаржував дії та рішення суб`єкта владних повноважень щодо встановлення ним річного строку реалізації рішення та неповідомлення про результати розгляду звернення позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Однак провідним мотивом цих вимог є бажання отримати результат, який у кінцевому підсумку має призвести до поновлення дії наданого йому у 2016 році дозволу на складання проекту землеустрою на одну й ту саму земельну ділянку, яка натепер уже не є вільною. Оспорювання дії відповідача з вимогою зобов`язати його вчинити дії з надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з поданим нею зверненням так чи інакше зачіпатиме право власності на цю ж земельну ділянку третьої особи, оформлене належним чином, а відтак фактичні обставини у вказаній справі та у справі є різними.

Водночас, посилаючись на постанови Великої Палати Верховного Суду від 24.04.2018 року у справі №401/2400/16-ц, від 30.05.2018 року у справі №826/5737/16, 19.06.2018 року у справі №922/864/17, суд першої інстанції не врахував, що у них сформульована позиція про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. При цьому, в усіх наведених рішеннях суду касаційної інстанції вказано, що відповідна категорія спорів повинна розглядатися адміністративними судами.

Як вже було зазначено вище, зі змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо випливає, що доступність правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі Голдер проти Великої Британії від 21.02.1975 року Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід`ємне право особи на доступ до суду.

Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини, свідчить, що постановлена передчасно та без урахування норм процесуального права оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи, що, як було неодноразово підкреслено вище, бездіяльність органу місцевого самоврядування з питань надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сама по собі не є порушенням цивільного права особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки, то судова колегія приходить до висновку про помилковість постановленої Чернігівським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 287, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року - скасувати.

Справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено та підписано 15 липня 2020 року.