Постанова

від 16.07.2020 по справі 819/1781/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 819/1781/17

адміністративне провадження № К/9901/56539/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну Товариства з обмеженою відповідальністю "Іврус" на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.01.2018 у складі судді Шульгача М.П. та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 у складі колегії суддів: Бруновської Н.В., Кузьмича С.М., Шавеля Р.М. у справі № 819/1781/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Іврус" до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання перевірки протиправною, скасування припису, протоколу та розрахунку,

УСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю Іврус (надалі по тексту також - позивач, ТОВ Іврус ) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (надалі по тексту також - відповідач), в якому просило:

- визнати перевірку управління з контролю за використання та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області протиправною;

- скасувати припис від 04.10.2017 № 412-ДК/0349Пр/03/07/01/-17, протокол про адміністративне правопорушення від 04.10.2017 № 412-ДК/0225/Пр/07/01/-17 та розрахунок розміру шкоди (знищення), заподіяної внаслідок зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу Управління з контролю за використання та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, яка залишена без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, в задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю Іврус відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повній мірі.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що перевірка позивача була проведена з порушенням та за відсутності на те підстав, визначених Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Також заявником касаційної скарги вказано, що необхідність отримання дозволу на зняття і перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок має місце лише у тих випадках, коли він характеризується родючістю (у даному випадку - вміст гумусу в грунті має бути більш ніж 2 %). Разом з тим, відповідно до аналізу зразка верхнього шару ґрунту земельної ділянки, який проведений Рівненською філією ДУ Держгрунтохорона параметри вмісту гумусу - 1,5 % низький.

Крім того, в касаційній скарзі вказано, що затягування процесу оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку кадастровий номер 6123487600:01:001:0014 площею 1,5967 га відбувається не з вини позивача, який сплачує орендну плату за користування цією земельною ділянкою та вживає на сьогоднішній день усіх заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів.

У поданому відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що Наказом Головного управління Держземагенства у Тернопільській області від 17.11.2014 №19-1497/14-14-ц Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТзОВ Іврус для розміщення та експлуатації основних підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами (для розробки Староолексинецького родовища суглинків придатних для виробництва цегли) площею 1, 2330 га за межами населеного пункту на території Староолексинецької сільської ради Кременецького району Тернопільської області (далі - Проект).

Згідно договору оренди землі № 181-СГ від 16.12.2014 р. земельною ділянкою площею 1,233 га за кадастровим номером 6123487600:01:001:1547 ТзОВ Іврус користується для розміщення та експлуатації основних підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємства, що пов`язані з користуванням надрами за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності (запасу-рілля площею 0,9700 га та землі загального користування-пасовище площею 0,2630 га) на території Староолексинецької сільської ради Кременецького району Тернопільської області.

Судами встановлено, що ТзОВ Іврус використовує земельну ділянку площею 1,5967 га за кадастровим номером 6123487600:01:001:0014, цільове призначення якої для розміщення та експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель та споруд будівельних організацій та підприємств, без правовстановлюючих документів, які посвідчують право власності або користування.

04.10.2017 державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Руснак Ю.В. провів позапланову перевірку земельних ділянок за кадастровими номерами-6123487600:01:001:0014;-6123487600:01:001:1544;6123487600:01:001:1547 на території Староолексинецької сільської ради Кременецького району Тернопільської області.

За результатами перевірки встановлено, що земельна ділянка площею 1,233 га за кадастровим номером 612348760001:001:1547; цільове призначення - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд будівельних організацій та підприємств використовується ТзОВ Іврус на підставі договору оренди землі від 16.12.2014 р. № 181-СГ. При розробці суглинків ТзОВ Іврус на даній земельній ділянці проведено зняття верхнього ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, чим порушено вимоги ст. 168 Земельного кодексу України.

При перевірці земельної ділянки державної форми власності за кадастровим номером 6123487600:01:001:0014 площею 1,5967 га, цільове призначення якої для розміщення та експлуатації основних, підсобних та допоміжних будівель та споруд будівельних організацій та підприємств, встановлено, що ТзОВ Іврус використовує дану земельну ділянку без правовстановлюючих документів в порушення вимог ст. 125, 126 Земельного кодексу України.

За наслідками проведених обстежень державним інспектором складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 04.10.2017 № 412-ДК/536/АП/01/-17 щодо порушень вимог ст.ст.125,126,168 Земельного кодексу України.

З метою усунення наслідків виявлених порушень державний інспектор 04.10.2017 видав припис № 412-ДК/0349Пр/03/07/01/-17 в якому встановлено вимогу усунути порушення земельного законодавства в термін до 04.11.2017.

У відповідності до положень ст. 53-3 КУпАП державним інспектором Руснаком Ю.В. 04.10.2017 складено протокол про адміністративне правопорушення за №412ДК/0225/Пр/07/01/-17 за результатами розгляду якого винесено постанову №412-ДК/0216ПО/08/01/17 про накладення на директора ТзОВ Іврус ОСОБА_1 адміністративного стягнення. (Постанова про накладення адміністративного стягнення оскаржується в Кременецькому районному суді Тернопільської області).

Відповідно до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву ( родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, яка затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007. № 963, державним інспектором проведено розрахунок розміру шкоди, яка заподіяна внаслідок зняття ґрунтового покриву ( родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу та визначено заподіяну шкоду в розмірі - 29101 грн.

Не погоджуючись з діями відповідача щодо проведення перевірки та винесеними за її результатами рішеннями, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області як суб`єкт владних повноважень діяв в межах повноважень та у спосіб передбачений законами та Конституцією України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно з статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Згідно з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України Про державний контроль за використання та охороною земель від 19.06.2003 №963-IV (надалі по тексту - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону №963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до змісту статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Згідно з статтею 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Відповідно до зазначених норм, контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.

Позивач обґрунтовує протиправність дій відповідача з проведення перевірки положеннями Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що статтею 2 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

Враховуючи те, що норми Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо того, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV, а відтак, посилання позивача на Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17 вересня 2019 року у справі №806/1723/18.

Щодо суті виявлених під час перевірки порушень, слід вказати наступне.

Ст. 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством України та перебуває під особливою охороною держави. Враховуючи особливий правовий статус землі як головного багатства держави, а також цінності сільськогосподарських земель, питання зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки знайшло своє особливе правове регулювання.

Зокрема, ст.1 Закону України Про охорону земель визначено, що ґрунт - природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості;

родючість ґрунту - здатність ґрунту задовольняти потреби рослин в елементах живлення, воді, повітрі і теплі в достатніх кількостях для їх нормального розвитку, які в сукупності є основним показником якості ґрунту.

Ст. 168 Земельного кодексу України передбачено, що ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

В п. 3.1 Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на знаття та перенесення ґрунтового покриву ( родючого шару ґрунту) земельних ділянок, який затверджений Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах № 1 від 04.01.2005р. ( далі Порядок ) передбачено, що власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов`язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого ( родючого ) шару ґрунту.

Згідно п. 2 Порядку передбачено, що спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву ( родючого шару ґрунту) земельних ділянок ( далі дозвіл ) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому порядку проекту землеустрою та дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покрову ( родючого шару ґрунту) земельної ділянки.

Судами попередніх інстанцій вірно вказано, що вказане дає підстави дійти висновку, що основною та найціннішою властивістю ґрунту є його родючість тобто, ґрунтовий покрив має обов`язково характеризуватися родючістю.

Згідно висновку про склад ґрунтового покриву та якісну характеристику ґрунтів земельної ділянки площею 1,2330 га від 09 вересня 2014 року № 05-09/14 за результатами детального ґрунтового обстеження встановлено, що ґрунтовий покрив, який сформовано на даній ділянці, представлений:

- чорноземами опідзоленими середньо змитими середньо суглинковими на лесовидних суглинках;

- чорноземами опідзоленими сильно змитими середньосуглинковими на лесовидних суглинках;

- виходами порід лісовидних суглинків.

У лісостеповій і степовій зонах України поширені чорноземні ґрунти, які утворилися під трав`янистою рослинністю на карбонатних лесових породах. Завдяки невеликій кількості опадів, поживні речовини, що утворюються з решток рослин, не можуть вимитись, вони накопичуються в ґрунті. Тому, чорноземи мають потужніший, ніж всі інші ґрунти, гумусовий горизонт. З цим пов`язана їх висока родючість. Розрізняють чорноземи опідзолені, типові, звичайні, південні і чорноземи на продуктах вивітрювання твердих порід. Опідзолені чорноземи займають значні площі в північній частині лісостепової зони, поширені на Волинській, Подільській, Придніпровській, Середньоросійській височинах. Вони ззовні подібні до темно-сірих опідзолених ґрунтів, але мають потужніший верхній гумусовий горизонт, у них більший вміст гумусу - 3,5-5,5 %. Опідзолені чорноземи утворилися в процесі природного заростання степових просторів широколистими лісами. Вони мають добрі агрономічні властивості, є родючими.

Відповідно технічних умов на рекультивацію земель, порушених гірничими роботами внаслідок розробки Староолексинецького родовища суглинків, затверджених головою Кременецької районної державної адміністрації та погоджені директором ТзОВ Іврус ґрунтами, які придатні для рекультивації на родовищі є ґрунтово-рослинний шар середньою товщиною 0,3 м та еолово-делювіальний суглинок верхнього неоплейстоцену палево-жовтого кольору середньою товщиною 0,1 м.

Поряд з тим, у технічних умовах містяться рекомендації з виду цільового освоєння: на частково засипаній і спланованій поверхні кар`єру - пасовище, тобто після рекультивації земельної ділянки на ній повинні бути сільськогосподарські угіддя.

Тому обгрунтованими є доводи судів попередніх інстанцій, що Тернопільська область підпадає під зону лісостепу і земельна ділянка за кадастровим номером 6123487600:01:001:1547 містить ознаки родючості ґрунту.

При цьому, умови та заходи щодо зняття, перенесення, зберігання та подальше використання залишку родючого шару ґрунту, з врахуванням вимог ст.ст. 166, 168 Земельного кодексу України, ГОСТ 17.4.3.02-85 обов`язково мають бути визначені у проектах землеустрою, які згідно п. 4.2 Порядку від 04.01.2005 № 1 повинні бути додані до заяви на отримання дозволу.

Натомість, судами вірно вказано про безпідставність покликання позивача про застосування до спірних правовідносин вимог ГОСТ 17.5.1.03-86, оскільки останній втратив чинність.

Крім того, матеріалами справи встановлено та не заперечується позивачем, що земельну ділянку державної форми власності кадастровий номер 6123487600:01:001:0014 площею 1,5967 га, ТзОВ Іврус використовує без правовстановлюючих документів.

Враховуючи встановлені фактичні обставини справи, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області як суб`єкт владних повноважень діяв в межах повноважень та у спосіб передбачений законами та Конституцією України.

Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального та процесуального права. Тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Іврус" залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: А. І. Рибачук

Л. В. Тацій