Постанова

від 21.07.2020 по справі 580/2530/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2530/19 Суддя (судді) першої інстанції: В.А. Гайдаш

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 липня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого-судді: Черпіцької Л.Т. суддів:Епель О.В., Глущенко Я.Б., секретар судового засідання:Закревська І.Л., представник позивачаЧерноуско О.Д., представник Іноземного підприємства Агро-Вільд Україна Дерев`янчук В.А., ТОВ Авангард Шморгун Я.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області та Іноземного підприємства Агро-Вільд Україна на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ГІГАВАТТ" до Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області, треті особи: Іноземне підприємство Агро-Вільд Україна , ТОВ Авангард про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А:

Товариство з обмеженою відповідальністю Гігаватт звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області від 11.02.2019 №35.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області від 11.02.2019 №35.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідач замість прийняття нового рішенням прийняв протиправне розпорядження від 11.02.2019 №35 Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 №4 , яким вніс зміни та встановив набуття прав та обов`язків учасникам публічно-правових відносин щодо надання дозволу на розробку детального плану території та застосував їх на проміжок часу, який минув, що чинним законодавством України не передбачено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Жашківська районна державна адміністрація Черкаської області та Іноземне підприємство Агро-Вільд Україна подали апеляційні скарги, в яких просять його скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволення позову, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції не було залучено третіми особами Іноземне підприємство Агро-Вільд Україна та ТОВ Авангард , оскільки прийняття рішення у справі призвело до порушення їх прав та інтересів, що, в свою чергу, є порушенням норм матеріального права.

Доводи апеляційної скарги Іноземного підприємства Агро-Вільд Україна ґрунтуються на тому, що положення законодавства не містять імперативних норм, які забороняють голові райадміністрації вносити зміни до винесеного ним розпорядження чи його скасовувати.

Відзиви на апеляційні скарги до суду не надходили, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено і підтверджується матеріалами справи, що відповідно до ст. ст. 6, 13, 20 Закону України Про місцеві державні адміністрації , ст. ст. 8, 10, 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , п.п. 4.3, 4.4, 4.9, 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, розглянувши клопотання директора товариства з обмеженою відповідальністю Гігаватт від 28.12.2018 №2/2 щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) площею 22,6691 га, кадастровий номер 7120985000:02:001:0891, Жашківською районною державною адміністрацією Черкаської області 10.01.2019 прийнято розпорядження №4 Про виконання детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) про наступне:

1. Відділу економічного розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства: 1) визначити, за погодженням із інвестором, організацію - виконавця детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту); 2) підготувати тристоронню угоду на виконання детального плану території та організувати її укладання між районною державною адміністрацією, виконавцем детального плану та інвестором; 3) організувати розробку проекту детального плану території; 4) провести громадські слухання проекту детального плану території щодо врахування громадських інтересів; 5) розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради відповідного рівня при спеціально-уповноваженому органі з питань містобудування та архітектури проведених відповідно до чинного законодавства; 6) після виконання детального плану території та врахування результатів громадських слухань затвердити його відповідно до чинного законодавства.

2. Проектній організації, яка має у своєму складі архітектора з відповідним кваліфікаційним сертифікатом, розробити проект детального плану території.

3. Фінансування виконання детального плану території здійснити за рахунок коштів товариства з обмеженою відповідальністю Гігаватт .

4. Контроль за виконанням розпорядження покласти на першого заступника голови районної державної адміністрації Барабаша Ю.В. та відділ економічного розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства районної державної адміністрації.

У подальшому, відповідно до ст. ст. 6, 13, 20, 41 Закону України Про місцеві державні адміністрації , ст. ст. 8, 10, 19, 21 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , п. п. 4.3, 4.4, 4.9, 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою КМУ від 25.05.2011 №555, розглянувши клопотання представника іноземного підприємства Агро-Вільд Україна Ісаєнка О.Ю. від 17.01.2019 №48, клопотання директора товариства з обмеженою відповідальністю Авангард від 02.02.2019 №15 щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту), врахувавши рішення комісії районної державної адміністрації по інвестиції містобудівної документації від 06.02.2019 у формі протоколу №2/01-32, Жашківською районною державною адміністрацією Черкаської області 11.02.2019 прийнято розпорядження №35 Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 №4 , а саме:

1. Викласти назву розпорядження у такій редакції: Про виконання детального плану території в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) .

2. Викласти пункти 1, 2, 3 розпорядження у такій редакції:

1. Надати дозвіл заявникам на виготовлення проектів детального плану території в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) з метою реалізації інвестиційних пропозицій та використання території, визначити їх як претенденти .

2. Відділу економічного розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства: 1) визначити, за погодженням із кожним заявником, організації - виконавці детального плану території кожному із заявників на використання території, з якими укласти відповідні тристоронні угоди; 2) організувати та здійснювати контроль (координацію) щодо розробки проектів детального плану території кожному із заявників на використання території; 3) розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради відповідного рівня при спеціально-уповноваженому органі з питань містобудування та архітектури проведених відповідно до чинного законодавства до 01.05.2019; 4) організувати та забезпечити оприлюднення розгляду проектів детального плану території заявників щодо врахування громадських інтересів з 01.05.2019 по 30.05.2019; 5) провести загальні громадські слухання проектів детального плану території, які розроблені кожним із заявників у першій декаді червня 2019 року з визначенням претендента-переможця; 60 затвердити детальний план території претендента-переможця з урахуванням результатів громадських слухань відповідно до вимог чинного законодавства .

3. Фінансування виконання проектів детального плану території здійснити за рахунок коштів заявників (претендентів): товариства з обмеженою відповідальністю Гігаватт , іноземного підприємства Агро-Вільд Україна , товариства з обмеженою відповідальністю Авангард .

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до ст. 6 Закону України Про місцеві державні адміністрації на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Відповідач, розглянувши клопотання директора товариства з обмеженою відповідальністю Гігаватт від 28.12.2018 №2/2 щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) площею 22,6691 га, кадастровий номер 7120985000:02:001:0891 та прийняв розпорядження №4 Про виконання детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) .

У подальшому, Жашківська районна державна адміністрація прийняла розпорядження від 11.02.2019 №35 Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 №4 .

Вказані розпорядження приймались головою районної державної адміністрації, без винесення їх на розгляд сесії ради для прийняття.

Відповідно до ч. ч. 1, 4 ст. 41 Закону України Про місцеві державні адміністрації голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Акти місцевих державних адміністрацій індивідуальної дії, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також обов`язково оприлюднюються, крім внутрішньоорганізаційних актів.

Згідно ч. 3 ст. 43 Закону України Про місцеві державні адміністрації розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Матеріалами справи підтверджується, що підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження від 11.02.2019 №35 стали клопотання представника іноземного підприємства Агро-Вільд Україна Ісаєнка О.Ю. від 17.01.2019 №48 та клопотання директора товариства з обмеженою відповідальністю Авангард від 02.02.2019 №15 щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту), рішення комісії районної державної адміністрації по інвестиції містобудівної документації від 06.02.2019, яке оформлене протоколом №2/01-32.

Таким чином, прийнявши вказане розпорядження від 11.02.2019 №35 Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 №4 , голова районної державної адміністрації фактично надав дозвіл не лише товариству з обмеженою відповідальністю Гігаватт , а й іноземному підприємству Агро-Вільд Україна та товариству з обмеженою відповідальністю Авангард на виготовлення проектів детального плану території в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) з метою реалізації інвестиційних пропозицій та використання території, визначивши їх як претендентів.

Водночас, як вбачається зі змісту розпоряджень від 10.01.2019 №4 та від 11.02.2019 №35 вони є за своєю правовою природою розпорядчими та дорадчими актами. Не порушують прав позивача та його інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи обов`язків, оскільки ними лише визначався алгоритм дій для структурних підрозділів РДА.

Вище вказані розпорядження не є індивідуальними актами районної державної адміністрації, оскільки не породжували певних прав та обов`язків для позивача, що виключає обмеження, встановлені Законом, щодо неможливості внесення змін до нього видавником такого акта.

Чинне законодавство не обмежує районну державну адміністрацію щодо надання дозволу кільком суб`єктам господарювання на виготовлення проектів детального плану території за межами населеного пункту з метою реалізації їх інсвестиційних пропозицій.

Надання дозволу на виготовлення проектів детального плану території товариству з обмеженою відповідальністю Гігаватт , з одночасною вказівкою підпорядкованому відділу визначити виконавця детального плану території, підготувати тристоронню угоду на виконання детального плану території та організувати її укладання, а також організувати розробку проекту детального плану території, провести громадські слухання, розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради тощо, є свідченням того, що розпорядження голови від 10.01.2019 №4 не є актом індивідуальної дії, адресованим чітко визначеному суб`єкту - товариству з обмеженою відповідальністю Гігаватт .

Колегія суддів акцентує увагу, що ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладаються певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі особи. Тому адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений.

Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції надав не правильну юридичну оцінку розпорядженням від 10.01.2019 №4 та від 11.02.2019 №35, фактично надавши їм ознаки ненормативного владного управлінського рішення органу місцевого самоврядування, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права та як наслідок до неправильного вирішення справи по суті.

З огляду на встановлені судом апеляційної інстанції обставини, а також беручи до уваги неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, колегія суддів не вбачає підстав для залишення оскаржуваного судового рішення без змін.

За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Апеляційні скарги Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області та Іноземного підприємства Агро-Вільд Україна задовольнити.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року скасувати.

3. Прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю Гігаватт про визнання протиправним та скасування розпорядження Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області від 11.02.2019 №35.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 27 липня 2020 року. Головуючий суддя:Л.Т. Черпіцька Судді:Я.Б. Глущенко О.В. Епель