Ухвала

від 30.06.2021 по справі 580/2530/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

30 червня 2021 року

Київ

справа №580/2530/19

адміністративне провадження №К/9901/21240/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження без повідомлення сторін адміністративну справу № 580/2530/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гігаватт"</a> (далі-ТОВ "Гігаватт") до Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області, треті особи: Іноземне підприємство "Агро-Вільд Україна", Товариства з обмеженою відповідальністю (ТОВ) "Авангард", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "Гігаватт" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів: Епель О.В., Глущенко Я.Б.),-

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2019 року ТОВ "Гігаватт" (далі також - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області (далі також - відповідач, Жашківська РДА), треті особи: Іноземне підприємство "Агро-Вільд Україна", ТОВ "Авангард", в якому позивач просив: визнати протиправним та скасувати розпорядження Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області від 11.02.2019 № 35 "Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 № 4".

В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Гігаватт" зазначає, що відповідач 10.01.2019 за наслідками розгляду клопотання позивача щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області прийняв розпорядження №4 Про виконання детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області . У подальшому, 17.01.2019 та 02.02.2019 від інших підприємств надійшли аналогічні клопотання щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції, тому відповідач оскаржуваним розпорядженням від 11.02.2019 №35 вніс зміни до розпорядження від 10.01.2019 №4, змінивши його назву та пункти 1, 2, 3 виклав у новій редакції. Позивач вважає, що вказаними діями відповідач фактично скасував своє попереднє розпорядження та прийняв нове, на що у нього не має відповідних повноважень.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22.11.2019 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області від 11.02.2019 №35.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 21.07.2020 рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове - про відмову у задоволенні позову.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, замість прийняття нового рішенням, прийняв оскаржуване розпорядження, яким встановив набуття прав та обов`язків учасникам публічно-правових відносин щодо надання дозволу на розробку детального плану території та застосував їх на проміжок часу, який минув, що чинним законодавством України не передбачено.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову, виходив з того, що надання дозволу на виготовлення проектів детального плану території ТОВ Гігаватт , з одночасною вказівкою підпорядкованому відділу визначити виконавця детального плану території, підготувати тристоронню угоду на виконання детального плану території та організувати її укладання, а також організувати розробку проекту детального плану території, провести громадські слухання, розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради тощо, є свідченням того, що розпорядження голови від 10.01.2019 №4 не є актом індивідуальної дії, адресованим чітко визначеному суб`єкту - ТОВ Гігаватт .

Зважаючи на викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції надав неправильну юридичну оцінку розпорядженням від 10.01.2019 №4 та від 11.02.2019 №35, фактично надавши їм ознаки ненормативного владного управлінського рішення органу місцевого самоврядування, що призвело до неправильного застосування норм матеріального права та як наслідок до неправильного вирішення справи по суті.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

В серпні 2020 року ТОВ "Гігаватт" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій заявник просить постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020 скасувати, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22.11.2019 залишити в силі.

У скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права.

Посилається на те, що постанова апеляційного суду оскаржується з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). Судом апеляційної інстанції не враховано висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 671/464/17, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах в частині правомірності надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки одній особі, в той час як на відведення цієї ж земельної ділянки також претендувала інша особа та відносно того, чи порушує права позивача рішення суб`єкта владних повноважень, яким надано дозвіл на розробку проекту землеустрою третій особі на ту ж саму ділянку.

Відповідач і третя особа - Іноземне підприємство "Агро-Вільд Україна" надіслали відзиви на касаційну скаргу, відповідно до яких проти задоволення скарги заперечують, просять рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 10.09.2020 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Гігаватт".

Ухвалою від 29.06.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що з посиланням на статті 6, 13, 20 Закону України Про місцеві державні адміністрації , статті 8, 10, 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , пункти 4.3, 4.4, 4.9, 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, за результатами розгляду клопотання директора ТОВ Гігаватт від 28.12.2018 №2/2 щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) площею 22,6691 га, кадастровий номер 7120985000:02:001:0891, Жашківською РДА 10.01.2019 прийнято розпорядження №4 Про виконання детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) про наступне:

1. Відділу економічного розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства: 1) визначити, за погодженням із інвестором, організацію - виконавця детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту); 2) підготувати тристоронню угоду на виконання детального плану території та організувати її укладання між районною державною адміністрацією, виконавцем детального плану та інвестором; 3) організувати розробку проекту детального плану території; 4) провести громадські слухання проекту детального плану території щодо врахування громадських інтересів; 5) розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради відповідного рівня при спеціально-уповноваженому органі з питань містобудування та архітектури проведених відповідно до чинного законодавства; 6) після виконання детального плану території та врахування результатів громадських слухань затвердити його відповідно до чинного законодавства.

2. Проектній організації, яка має у своєму складі архітектора з відповідним кваліфікаційним сертифікатом, розробити проект детального плану території.

3. Фінансування виконання детального плану території здійснити за рахунок коштів Товариства з обмеженою відповідальністю Гігаватт .

4. Контроль за виконанням розпорядження покласти на першого заступника голови районної державної адміністрації Барабаша Ю.В. та відділ економічного розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства районної державної адміністрації.

Також з посиланням на статті 6, 13, 20, 41 Закону України Про місцеві державні адміністрації , статті 8, 10, 19, 21 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , пункти 4.3, 4.4, 4.9, 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290, Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою КМУ від 25.05.2011 №555, за результатами розгляду клопотання представника Іноземного підприємства Агро-Вільд Україна Ісаєнка О.Ю. від 17.01.2019 №48 та клопотання директора ТОВ Авангард від 02.02.2019 №15 щодо надання дозволу на розробку детального плану території з метою будівництва та експлуатації фотоелектричної станції в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту), врахувавши рішення комісії районної державної адміністрації по інвестиції містобудівної документації від 06.02.2019 у формі протоколу №2/01-32, Жашківською РДА 11.02.2019 прийнято розпорядження №35 Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 №4 , а саме:

1. Викласти назву розпорядження у такій редакції: Про виконання детального плану території в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) .

2. Викласти пункти 1, 2, 3 розпорядження у такій редакції:

1. Надати дозвіл заявникам на виготовлення проектів детального плану території в межах Острожанської сільської ради Жашківського району Черкаської області (за межами населеного пункту) з метою реалізації інвестиційних пропозицій та використання території, визначити їх як претенденти .

2. Відділу економічного розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства: 1) визначити, за погодженням із кожним заявником, організації - виконавці детального плану території кожному із заявників на використання території, з якими укласти відповідні тристоронні угоди; 2) організувати та здійснювати контроль (координацію) щодо розробки проектів детального плану території кожному із заявників на використання території; 3) розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради відповідного рівня при спеціально-уповноваженому органі з питань містобудування та архітектури проведених відповідно до чинного законодавства до 01.05.2019; 4) організувати та забезпечити оприлюднення розгляду проектів детального плану території заявників щодо врахування громадських інтересів з 01.05.2019 по 30.05.2019; 5) провести загальні громадські слухання проектів детального плану території, які розроблені кожним із заявників у першій декаді червня 2019 року з визначенням претендента-переможця; 6) затвердити детальний план території претендента-переможця з урахуванням результатів громадських слухань відповідно до вимог чинного законодавства .

3. Фінансування виконання проектів детального плану території здійснити за рахунок коштів заявників (претендентів): ТОВ Гігаватт , Іноземного підприємства Агро-Вільд Україна , ТОВ Авангард .

ТОВ Гігаватт , покликаючись на те, що Жашківська РДА прийняттям розпорядження від 11.02.2019 № 35 "Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 № 4" фактично скасувала, а не змінила розпорядження від 10.01.2019 № 4, чим порушила права позивача, надавши ще двом суб`єктам господарювання, крім ТОВ Гігаватт , дозвіл на розробку детального плану тієї самої території.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Згідно з положенням частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Частиною четвертою статті 328 КАС України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;

3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;

4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.

В касаційній скарзі заявник покликався як на підставу касаційного оскарження на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до положень пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:

- суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;

- спірні питання виникли у подібних правовідносинах.

Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанови від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).

У справі № 671/464/17, на яку посилається скаржник як приклад неоднакового застосування норми права у подібних правовідносинах, предметом спору є правомірність рішення територіальної громади про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки третій особі.

У цій справі досліджувався порядок надання дозволу органом місцевого самоврядування фізичній особі на розроблення проекту землеустрою в порядку статті 118 Земельного кодексу України, яка регламентує порядок безоплатної приватизації земельних ділянок за обставин, коли органом місцевого самоврядування заява позивача про надання дозволу залишилась невирішеною, а третій особі надано дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. В цій же справі Верховний Суд, виходячи з фактичних обставин справи, дійшов висновку про наявність у позивача права на оскарження рішення, прийнятого відповідачем у справі.

У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність розпорядження Жашківської районної державної адміністрації Черкаської області від 11.02.2019 № 35 "Про внесення змін до розпорядження районної державної адміністрації від 10.01.2019 № 4", яким було надано дозвіл на виготовлення проектів детального плану території ТОВ Гігаватт , з одночасною вказівкою підпорядкованому відділу визначити виконавця детального плану території, підготувати тристоронню угоду на виконання детального плану території та організувати її укладання, а також організувати розробку проекту детального плану території, провести громадські слухання, розглянути проект детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради тощо.

Виходячи з фактичних обставин цієї справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що розпорядження від 10.01.2019 №4 та від 11.02.2019 №35 за своєю правовою природою є розпорядчими та дорадчими актами. Не порушують прав позивача та його інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи обов`язків, оскільки ними лише визначався алгоритм дій для структурних підрозділів РДА.

Отже, висновки суду апеляційної інстанції в частині того, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача, прийняті за інших, не подібних обставин відносно висновків, викладених Верховним Судом у справі № 671/464/17, позаяк відносини у цій справі виникли щодо надання дозволу на розроблення проекту детального плану території всім заінтересованим особам, в тому числі, і позивачу з визначенням цих осіб претендентами з однаковими правами на розроблення проекту.

Отже, доводи ТОВ Гігаватт про неврахування апеляційним судом висновків Верховного Суду, висловлених у судовому рішенні по справі №671/464/17 є безпідставними, оскільки правовідносини, які вирішувалися у цих справах не є подібними.

Доводи касаційної скарги, про те, що оскаржуваним рішенням про внесення змін до розпорядження, прийнятого за заявою ТОВ Гігаватт , Жашківською РДА Черкаської області не внесені зміни, а скасовано попереднє розпорядження від 10.01.2019 №4 з прийняттям нового рішення, фактично зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду позивача із правовою оцінкою суду апеляційної інстанції щодо обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

Водночас, за приписами частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, в межах доводів та вимог касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи висновків Верховного Суду, викладених у постанові 27.11.2019 у справі № 671/464/17.

За правилами пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Під час розгляду справи Верховним Судом не виявлено порушення норм процесуального права, передбачених пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 КАС України та необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частини другої статті 339 КАС України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про закриття касаційного провадження у справі з підстав оскарження судового рішення, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України.

Керуючись статтями 327, 341, 343, 339, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

УХВАЛИВ:

Закрити касаційне провадження № К/9901/21240/20 за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Гігаватт"</a> на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 580/2530/19.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець