Постанова

від 29.07.2020 по справі 826/11226/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2020 року

м. Київ

справа № 826/11226/16

адміністративне провадження № К/9901/19167/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/11226/16

за позовом Приватного підприємства Альтернатива Плюс

до Київської міської ради, Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю Терра Проджект

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою Приватного підприємства Альтернатива Плюс на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2016 року (головуючий суддя Данилишин В. М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Кузьменка В. В., суддів Василенка Я. М., Степанюка А. Г.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2016 року Приватне підприємство Альтернатива Плюс (далі - ПП Альтернатива Плюс ) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської міської ради (далі - Київрада), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), в кому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Київради Про затвердження детального плану території, обмеженої просп. Академіка Глушкова та західною межею території Національного комплексу Експоцентр України у Голосіївському районі м. Києва від 16 липня 2015 року № 687/1551, в частині щодо містобудівних характеристик та інших містобудівних умов та обмежень використання земельної ділянки по просп. Глушкова, 5, загальною площею 1,8182 га (кадастровий номер 8000000000:79:392:0053);

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту та зобов`язати у місячний строк з моменту набрання судовим рішенням законної сили розробити та подати на затвердження до Київської міської ради, приведений у відповідність до даних Державного земельного кадастру проект внесення змін до детального плану території, обмеженої просп. Академіка Глушкова, вул. Академіка Заболотного та західною межею території Національного комплексу Експоцентр України у Голосіївському районі м. Києва (далі - ДПТ) у частині щодо містобудівних характеристик та інших містобудівних умов та обмежень використання земельної ділянки по просп. Глушкова, 5, загальною площею 1,8182 га (кадастровий номер 8000000000:79:392:0053), а саме: для будівництва, експлуатації та обслуговування готельно-офісно-торговельного комплексу з об`єктами обслуговування та вбудованою підземною автостоянкою ;

- зобов`язати Київраду протягом 30 днів розглянути та затвердити розроблений Департаментом проект внесення змін до ДПТ у частині щодо містобудівних характеристик та інших містобудівних умов та обмежень використання земельної ділянки по просп. Глушкова, 5, загальною площею 1,8182 га (кадастровий номер 8000000000:79:392:0053), а саме: для будівництва, експлуатації та обслуговування готельно-офісно-торговельного комплексу з об`єктами обслуговування та вбудованою підземною автостоянкою .

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржуване рішення Київської міської ради прийнято із порушеннями вимог чинного законодавства, чим порушено законні права та інтереси ПП Альтернатива Плюс , а тому воно є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем не надано належних доказів того, що оскаржуваним рішенням порушено його права та законні інтереси.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 22 лютого 2017 року ПП Альтернатива Плюс звернулося до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Крім того, судами не надано правової оцінки доводам позивача про те, що ДПТ розроблений Департаментом на підставі недостовірних даних земельного кадастру, без врахування дійсного правового статусу земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:79:392:0053 та відомостей про законного землекористувача - ПП Альтернатива Плюс , а також ДПТ розроблений шляхом протиправного врахування інтересів третіх осіб, зокрема Національного комплексу Експоцентр України , які взагалі не мали права претендувати на указану ділянку до закінчення строку дії існуючого договору оренди від 22 травня 2017 року № 79-6-00511.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22лютого 2017 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Калашнікова О. В., судді: Єрьомін А. В., Кравцов О. В., справу передано головуючому судді.

8. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 лютого 2017 року відкрив провадження за касаційною скаргою ПП Альтернатива Плюс .

9. 16 березня 2017 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення на касаційну скаргу Київської міської ради, в яких остання просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

10. 17 березня 2017 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення на касаційну скаргу Департаменту, в яких останній просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів . З цієї дати набула чинності нова редакція КАС України.

12. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

13. На виконання вимог підп. 7 п. 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

14. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 лютого 2018 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М. М., судді: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю., справу передано головуючому судді.

15. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року № 728/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.

16. Ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 29 липня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 22 травня 2007 року між Київрадою, як орендодавцем, та ПП Альтернатива Плюс , як орендарем, укладено нотаріально посвідчений договір оренди земельної ділянки, зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) в книзі записів державної реєстрації договорів за № 79-6-00511 від 24 травня 2007 року, за умовами якого орендодавець, на підставі рішення Київради від 22 лютого 2007 року № 230/891, за актом приймання-передачі передає, а орендар приймає в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку кадастровий номер 8000000000:79:392:0053, договір укладено на 5 років.

18. Поряд з цим, рішенням Господарського суду міста Києва від 24 липня 2013 року у справі № 5011-9/10918-2012 за позовом ПП Альтернатива Плюс до Київради, треті особи: Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), комунальне підприємство Київський метрополітен , про визнання права оренди та укладення додаткового договору позовні вимоги ПП Альтернатива Плюс задоволено частково та вирішено:

- визнати за ПП Альтернатива Плюс право оренди земельної ділянки площею 1,8182 га, що розташована за адресою: м. Київ, просп. Академіка Глушкова, 5 у Голосіївському районі м. Києва, строком на п`ять років на умовах, що визначені договором № 79-6-00511 (за винятком земельної ділянки площею 0,1513 га, від права користування якою ПП Альтернатива Плюс відмовилося згідно з нотаріально посвідченою заявою від 18 вересня 2012 року);

- укласти додатковий договір до договору № 79-6-00511 в наступній редакції, зокрема, сторони домовились поновити договір № 79-6-00511 на той самий строк і на тих самих умовах, у зв`язку із чим п. 3.1 договору викласти в наступній редакції: Договір укладено на 10 років ;

- відмовити у частині позовних вимог про визнання за ПП Альтернатива Плюс права оренди земельної ділянки площею 0,1513 га, що розташована за адресою: м. Київ, просп. Академіка Глушкова, 5 у Голосіївському районі м. Києва.

19. 16 липня 2015 року Київською міською радою прийнято оскаржуване рішення, згідно з яким, відповідно до ст. 19 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон № 3038-VI), Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) та рішення Київради Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві від 13 листопада 2013 року № 518/10006 (далі - рішення № 518/10006), вирішено затвердити ДПТ відповідно до основних техніко-економічних показників, що додаються.

20. Вважаючи оскаржуване рішення, яким затверджено ДПТ, протиправним та незаконним, ПП Альтернатива Плюс звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до статей 28, 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

24. Статтею 12 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII Про основи містобудування (далі - Закон № 2780-XII) визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.

25. Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон № 3038-VI) встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

26. Статтею 7 цього Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом: 1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях; 2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях; 3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації; 4) проведення ліцензування і професійної атестації; 5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів; 6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

27. Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (ст. 8 Закону № 3038-VI).

28. Згідно ст. 17 Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

29. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

30. Згідно із положеннями статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

31. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

32. На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

33. Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

34. Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

35. Згідно ч. 8 ст. 19 Закону № 3038-VI детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

36. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 5 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а.

38. Згідно ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

39. Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону № 280/97-ВР місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

40. У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни нормативно-правовий акт та індивідуальний акт :

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

41 . У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

42. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

43. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

44. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абз. 1 п. 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абз. 4 п. 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (п. 4 мотивувальної частини).

45. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

46. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

47. Отже, рішення Київської міської ради Про затвердження детального плану території, обмеженої просп. Академіка Глушкова та західною межею території Національного комплексу Експоцентр України у Голосіївському районі м. Києва від 16 липня 2015 року № 687/1551 є нормативно-правовим актом.

48. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16 та від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а.

49. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій врегульовано ст. 171 КАС України.

50. Так, ст. 171 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

51. Тобто, вказаною нормою встановлюються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

52. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

53. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду практики Європейського суду з прав людини (п. 55 рішення у справі Лучанінова проти України , п. 27 рішення у справі Ріпан проти Австрії (Riepan v. Austria).

54. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому, нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

55. Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування, як попередньою так і чинною редакцією КАС України, передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

56. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.

57. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

58. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а та від 30 січня 2020 року у справі № 727/4813/16-а.

59. Так як суди попередніх інстанцій помилково не врахували, що однією з вимог позову є скасування нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, тому справу необхідно направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

60. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

61. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

62. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

63. У справі Пономарьов проти України (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

64. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

65. Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

66. Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

67. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. № 10373/05).

68. Згідно з ч. 1-3 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

69. Частиною 1 ст. 351 КАС України передбачено, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

70. Відповідно до ч. 2 ст.353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

71. Враховуючи наведене, Верховний Суд вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

72. Під час розгляду справи, судам необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасоване рішення, та прийняти законне і обґрунтоване рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства Альтернатива Плюс задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.Ю. Бучик Л. В. Тацій