Постанова

від 03.08.2020 по справі 822/2455/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/2455/17

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Лабань Г.В.

Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.

03 серпня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Білої Л.М. Капустинського М.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Обзор" про анулювання спеціального дозволу,

В С Т А Н О В И В :

у вересні 217 року позивач, Державна служба геології та надр України, звернулася в Хмельницький окружний адміністративний суд з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Обзор" (відповідача), про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5023 від 15.10.2009.

Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 27.11.2017 в задоволенні позову відмовив. Судове рішення мотивоване тим, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Обзор" №5023 від 15.10.2009.

Не погоджуючись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що посадовими особами Центрального міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ТОВ "Обзор", за наслідками якої складено Акт №06-03/24/2046-75/п (254) від 08.12.2016, яким встановлено порушення ТОВ "Обзор" вимог законодавства у сфері надрокористування. 09.12.2016 Центральним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено припис №1572-14/06, у якому вказується про необхідність усунення порушень вимог законодавства в сфері надрокористування, встановлених Актом перевірки у строк до 16.01.2016. У зв`язку із не виконанням у встановлений строк вимог вказаного припису, наказом Державної служби геології та надр України від 13.03.2017 року №124 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №5023 від 15.10.2009 та надано відповідачеві 30 календарних днів для усунення виявлених під час перевірки порушень, про що повідомлено відповідача.

У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача зазначає, що 19.05.2020 Держпраці у Хмельницькій області продовжило дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки (в основі якого лежить діючий спеціальний дозвіл на користуваннями надрами №5023 від 15.10.2009 зі змінами від 31.10.2018). Вважає, що на момент розгляду справи в суді апеляційної інстанції відсутній предмет позову, оскільки на час розгляду справи змінились обставини, якими позивач обґрунтовував позовні вимоги, також оскаржуваний дозвіл вже діє.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Виходячи з приписів ст. 311 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Товариству з обмеженою відповідальністю "Обзор" (код ЄДРПОУ 32596709) Державною службою геології та надр України надано Спеціальний дозвіл на користування надрами реєстраційний номер № 5023 від 15.10.2009, на підставі наказу від 05.10.2013 №174, на видобування піску для виробництва дрібних заповнювачів природних, із відходів промисловості, штучних для будівельних матеріалів, виробів, конструкцій та робіт, вапняку для виробництва вапна у Матвійківецькому родовищі у Городоцькому районі Хмельницкої області. Строк дії спеціального дозволу на користування надрами 20 (двадцять) років.

До спеціального дозволу на користування надрами № 5023 від 15.10.2009 затверджено угоду від 29.07.2013 №5023 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин.

Наказами Державної служби геології та надр України від 19.09.2016 №312 та від 21.09.2016 №323 затверджено план проведення перевірок та перелік надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у IV кварталі 2016, та призначено проведення таких перевірок, у тому числі й щодо ТОВ "Обзор".

17.11.2016 Держагеонадра України на адресу ТОВ "Обзор" надіслало повідомлення про проведення планової перевірки за №21502/13/14-16 від 16.11.2016, строк проведення перевірки з 05 по 23 грудня 2016 року.

08.12.2016 уповноваженими особами Держгеонадр України на підставі направлення від 02.12.2016 №1539-14/06, наказу від 21.09.2016 №323 здійснено виїзд за адресою - 32043, Хмельницька область, Городоцький район, с. Бедриківці, вул. Вишнева, 1Б, вказаною у спеціальному дозволі на користування надрами №5023 від 15.10.2009, та встановлено, що за вище вказаною адресою відсутній керівник, заступник керівника або уповноважена особа ТОВ "Обзор". Окрім цього, у телефонному режимі було відмовлено у проведенні перевірки у зв`язку з перебуванням директора ТОВ "Обзор" на лікарняному. Зазначені обставини відображені в акті про недопущення до перевірки №06-03/24/2016-75/п(254) від 08.12.2016, в якому зафіксовані наступні порушення:

- не допущення посадових осіб Держгеонадр до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводилися з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено ст.10, 11 Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";

- не виконуються умови користування надрами, а саме: не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами №50213 від 15.10.2009 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю.

09.12.2016 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено припис №1572-14/06 з підставі вищезазначеного акта.

В даному приписі встановлений строк для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, яке полягало у не допуску посадових осіб Держгеонадр до перевірки, шляхом надання до 16.01.2017 документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, які підтверджують виконання питань згідно додатку №1 до даного припису.

В зв`язку з тим, що відповідач не надав матеріалів (не виконав припис), наказом Державної служби геології та надр України від 13.03.2017 №124 і додатком до нього, зупинено дію спеціального дозволу №5023 від 15.10.2009, та надано відповідачеві 30 календарних днів для усунення порушень.

Про зазначений факт повідомлено ТОВ "Обзор" листом від 22.03.2017 №6517/13/14-17.

Не погоджуючись із рішенням відповідача про зупинення дії спеціального дозволу, позивач оскаржив його та звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини щодо надання надр у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам регулює Кодекс України про надра (тут і надалі в редакції, що діяла на час подання позову).

Приписами частини 1 статті 19 Кодексу України про надра передбачає, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Так, відповідно до ч.2 та 6 ст.16 Кодексу України про надра в редакції, чинній на час видачі спірного дозволу, спеціальні дозволи на користування надрами у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони визначав Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).

Пунктом 10 зазначеного Порядку передбачено, що невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Згідно з ч.2 ст.24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані: Користувачі надр зобов`язані:

1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.

За змістом статті 45 Кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Приписами пункту 3 статті 53 Кодексу України про надра передбачено, що при розробці родовищ корисних копалин повинен забезпечуватися облік стану і руху запасів, втрат і погіршення якості корисних копалин, а також подання до статистичних та інших державних органів встановленої законодавством звітності.

Згідно ст. 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

При цьому, відповідно до частини третьої статті 26 Кодексу України про надра законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Згідно з пунктом 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, у судовому порядку.

Державна служба геології та надр України з метою виявлення та запобігання порушенням вимогам законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр здійснює державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 №1294 (Порядок № 1294) та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (Закон України №877-16), (тут і надалі в редакції, що діяла на час проведення перевірки).

Згідно п.5 Порядку №1294 державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Відповідно до п.12 Порядку №1294, у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України "Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю" №133 від 28.03.2013 (далі - Наказ №133, в редакції, що діяла на час проведення перевірки) затверджені форми акту про недопущення до перевірки, акту перевірки, припису. Зокрема, згідно форми акту про недопущення до перевірки, у ньому зазначається: дата і місце складання акта, найменування (ПІБ) надрокористувача; місцезнаходження (місце проживання) надрокористувача; № тел./факсу; код за ЄДРПОУ/реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта; керівник суб`єкта господарювання; дані про номер і дату спеціального дозволу на користування надрами; строк дії спеціального дозволу на користування надрами; вид користування надрами; мета спеціального дозволу на користування надрами; родовище та його місцезнаходження; корисна копалина (загальнодержавного/місцевого значення); загальна інформація щодо здійснюваної та раніше здійснених перевірок; посада, ПІБ осіб, що беруть участь у заході; дані щодо останніх проведених перевірок; підстави відмови у проведенні перевірки, зазначені надрокористувачем; підписи осіб, що брали участь у перевірці.

Як встановлено судом першої інстанції відповідач зазначав, що Акт про недопущення до перевірки №06-03/24/2016-75/п(254) від 08.12.2016, яким встановлено 1) не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю); 2) не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5023 від 15.10.2009, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю - не відповідає формі, затвердженій Наказом №133. Зокрема, форма даного акту не передбачає зазначення порушень, виявлених під час державного геологічного контролю. Окрім того, акт не містить обов`язкового реквізиту - підпису однієї з посадових осіб Держгеонадр.

Тобто, планова перевірка ТОВ "Обзор" з питань додержання вимог законодавства про надра 08.12.2016 не відбулася, акт перевірки не складався.

Однак, як вірно зазначено сулом першої інстанції, відповідно до п.15 Порядку №1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Також, згідно абз. 8-13 ч.6 ст.7 Закону України №877-16, посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.

Два примірники зазначеного акта підписуються в останній день відповідної перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю, які її проводили, та надрокористувачем.

У разі відмови надрокористувача підписати акт посадова особа органу державного геологічного контролю вносить до нього відповідний запис.

При цьому, відповідно до ч.7 ст.7 Закону України №877-16, припис може бути виданий лише на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу державного контролю, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства.

Згідно з п. 16 Порядку №1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Держгеонадра України під час здійснення перевірки та за її наслідками уповноважений складати акт та припис. При цьому, припис містить вимоги щодо усунення виявленого порушення, є обов`язковим до виконання та не передбачає застосування санкцій.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що припис Держгеонадр міг бути внесений лише на підставі акту перевірки.

Однак, із оскаржуваного припису встановлено, що планова перевірка ТОВ "Обзор" не проводилась, за результатами здійснення планового заходу акт перевірки з реквізитами, визначеними ч.6 ст.7 Закону №877-16 та за формою, затвердженою Наказом №133 посадовими особами органу державного геологічного контролю не складався.

Отже, не проведення перевірок, а відтак і не встановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень. Тобто, відповідач при винесенні припису від 09.12.2016 №1572-14/06 діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом №877-16 та Порядком №1294. Фактичними підставами позовних вимог щодо припинення користування надрами є не надання матеріалів (не виконання припису).

Як встановлено судом першої інстанції, на виконання припису ТОВ "Обзор" листом від 16.01.2017 №5 надало до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України належним чином завірені копії документів. В подальшому жодних документів Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України не витребовував.

Також встановлено, що оскарженим наказом Державної служби геології та надр України від 13.03.2017 №124 не встановлено, які саме порушення були допущені позивачем.

Вищенаведене свідчить про те, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Обзор" №5023 від 15.10.2009.

Крім того, ТОВ "Обзор", як надрокористувач 18.04.2017 уклало з Державною комісією України по запасах корисних копалинах Договір №146 на проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, що підтверджується актом здавання-приймання робіт продукції від 07.06.2017, копією платіжного доручення №3 від 27.04.2017 на суму 157409,74 грн.

Колегія суддів вказує, що вимоги припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. Припис не може замінювати форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

Суд зазначає, що необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр.

Вказана позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в постановах від 11.06.2019 у справі № 802/793/16 та 30.09.2019 у справі 3 817/61/16.

Колегія суддів зазначає, що під час перегляду рішення суду першої інстанції порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог скаржника та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С. Судді Біла Л.М. Капустинський М.М.