Постанова

від 09.09.2020 по справі 806/1002/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/1002/17

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шимонович Р.М. Суддя-доповідач - Залімський І. Г.

09 вересня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Мацького Є.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (постановлену у м. Житомирі 30.06.2020 о 15:30, повний текст якої виготовлено 03.07.2020) у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами,

В С Т А Н О В И В :

Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, третя сторона, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами виданий 26.08.2016 Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю «Райт Солюшн» з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Замисловицька), на території Житомирської області, Олевського району на захід від села Замисловичі, загальною площею 822,80 га.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 вказаний позов залишено без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України, з огляду на те, що позивачем не доведено наявності визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора, відтак, у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду з даним позовом.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, заступника прокурора Житомирської області подав апеляційну скаргу, в якій просив ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до постановлення необґрунтованої ухвали.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що у позовній заяві обґрунтовано, що Житомирська обласна рада надає погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами. Поряд із цим, Житомирська обласна рада двічі відмовляла Держгеонадрам України у погодженні видачі спірного спеціального дозволу ТОВ «Райт Солюшн» . Крім того, з часу коли обласній раді стало про порушення її інтересів (27.02.2017 - час надходження листа Мінприроди про видачу спірного спецдозволу) обласною радою не вжито заходів для оскарження спеціального дозволу. Більш того, голова Житомирської обласної ради звернувся до прокуратури Житомирської області із відповідним листом з проханням вжити заходів представницького характеру у даному спорі.

Також вказано, що суд безпідставно врахував наявність у Житомирської обласної ради самостійно оскаржити спірний дозвіл, адже жодних заходів обласною радою не вживалось. При цьому, прокурор не зобов`язаний встановлювати причини не вжиття таких заходів обласною радою.

Прокурор стверджує. що сам факт не звернення Житомирської обласної ради до суду із позовом про визнання протиправним та скасування спірного спеціального дозволу є підтвердженням неналежного виконання нею своїх повноважень та обґрунтованою підставою для захисту інтересів держави у суді прокурором.

Щодо висновків суду про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення з даним позовом до суду, прокурор зауважив, що адміністративною процесуальною дієздатністю прокуратура наділена в силу, зокрема, ст.131-1 Конституції України, ст.53 КАС України, ст.23 Закону України "Про прокуратуру".

Відповідач та третя особа на стороні відповідача подали відзиви на апеляційну скаргу в яких вказали на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, а також на безпідставність доводів апеляційної скарги.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.09.2020, з урахуванням п.7 ч.1 ст.306, ст.307, 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII (Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Таким чином, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати) чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно мати в основі підстави, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави, прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Відповідний правовий висновок висловлено Верховним Судом у постановах від 26 лютого 2020 року у справі №804/4458/18, від 05 червня 2020 року у справі №804/2849/18, від 26 червня 2020 року у справі № 580/43/20.

Статтею 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.

Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Частиною 1 статті 64 Кодексу України про надра визначено, що спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначає, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» , прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №п/800/490/15 (провадження №21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Як обґрунтовано зауважив суд першої інстанції, позовна заява прокурора та додаткові пояснення не містять обставин, які вказують на неможливість подання позову безпосередньо Житомирською обласною радою, яка є суб`єктом владних повноважень, та не наведено жодних обставин, які б свідчили про невиконання чи неналежне виконання захисту інтересів держави або перешкоджають захисту таких інтересів належним суб`єктом (Житомирською обласною радою), які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому, діяльність Житомирської обласної ради свідчить про відсутність підстав, які б унеможливлювали подання позову безпосередньо Житомирською обласною радою. Зокрема, розпорядженням голови Житомирської обласної ради №50 від 13.06.16 року, було затверджено Положення про управління юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату Житомирської обласної ради, в якому зазначається, що вищевказане управління утворюється для правового забезпечення діяльності ради, організації правової роботи, спрямованої на правильне застосування та неухильне додержання вимог законодавчих і нормативних актів при здійсненні наданих повноважень, а серед основних завдань управління є організація і ведення позовної роботи, представництво інтересів Житомирської обласної ради в судах. Положенням визначено, що відповідальними особами, які здійснюють представництво інтересів обласної ради у судах є Заступник керуючого справами, начальник управління юридичної та кадрової роботи виконавчого апарату обласної ради, Заступник начальника управління юридичної та кадрової роботи, консультант та головні спеціалісти за дорученням керівника управління. Вказане свідчить, що Житомирська обласна рада має абсолютну правоздатність як суб`єкт владних повноважень, що, відповідно, виключає неможливість звернення із позовною заявою самостійно.

Аналізуючи викладене, суд приходить до висновку про відсутність, у даному випадку, визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора, оскільки інтереси держави повинні насамперед представляти відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 169 КАС України визначено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Зазначені процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. У разі встановлення відповідних обставин на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, процесуальним наслідком є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (стаття 7 КАС України).

Згідно п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Враховуючи, що позивачем не наведено визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність у даному випадку у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення з даним позовом до суду. Відтак, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про залишення позовної заяви без розгляду, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Залімський І. Г. Судді Сушко О.О. Мацький Є.М.