Рішення

від 11.09.2020 по справі 460/2707/19

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

11 вересня 2020 року м. Рівне №460/2707/19

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Борискіна С.А. за участю секретаря судового засідання М.В. Лютко та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Бодрягов В.С.,

третьої особи позивача: представник Чепиль М.І.,

відповідача: представник не прибув,

третьої особи відповідача: представник не прибув,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Рівненська міська рада доГородищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Білокриницька сільська рада Рівненської області про визнання протиправним та нечинним рішення, - В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, в якому просила:

-визнати протиправним та нечинним рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 16.09.2019 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до складу спільної робочої групи".

Мотивуючи вимоги позову, ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуване рішення відповідача є протиправним, оскільки прийняте з грубим порушенням вимог Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та всупереч волевиявленню громадян. Також наголошував, що таке рішення до Городищенської сільської ради порушує основоположні принципи судочинства та суперечить попередньо ухваленим рішенням Рівненського окружного адміністративного суду у справах №460/533/19, №460/1660/19 і №460/1719/19 в аналогічних правовідносинах. Просила позов задовольнити повністю.

Ухвалою суду від 15.10.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження. Залучено до участі у справі Рівненську міську раду в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, а також - Білокриницьку сільську раду Рівненської області в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

05.11.2019, у встановлений судом строк, Городищенською сільською радою подано відзив на позовну заяву. В обґрунтування заперечень зазначено, що, приймаючи спірні рішення, відповідач діяв у межах, на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.Серед іншого вказано про те, що передумовою прийняття рішення від 16.09.2019 №1294 стала ініціатива суміжної територіальної громади об`єднатися в Білокриницьку ОТГ та результати проведеного обговорення щодо волевиявлення більшості членів територіальної громади Городищенської сільської ради. Щодо покликання позивача на адміністративні справи №460/533/19, №460/1660/19 і №460/1719/19, то предметом їх розгляду є рішення, прийняті в ході процедури добровільного об`єднання територіальних громад у Білокриницьку ОТГ, розпочату ще 09.08.2018. Відповідач вважав, що повторне проведення громадського обговорення щодо перспектив створення Білокриницької ОТГніяким чином не суперечить чинному законодавству України та відповідає найбільшим інтересам жителів Городищенської сільської ради. Просив повністю відмовити у задоволенні позову (т.1 а.с.82-85).

20.11.2019 представником третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Рівненської міської ради, подано письмові пояснення щодо предмета спору. У таких поясненнях третя особа погоджувалася з доводами та аргументами позивача та вважала, що оскаржуване рішення прийняте всупереч вимогам чинного законодавства, не враховує об`єктивну ситуацію в громаді та інтереси більшості жителів сіл Городище та Кругле. Рівненська міська рада підтвердила викладені в позові обставини щодо звернення ради до громад та органів місцевого самоврядування Рівненського району, в тому числі Городищенської сільської ради, щодо підтримання звернення ініціативної групи представників Городищенської сільської ради щодо об`єднання громади міста Рівне з територіальними громадами сіл Городище та Кругле в Рівненську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Рівному (т.1 а.с.224).

Ухвалою суду від 25.11.2019 призначено підготовче судове засідання у справі №460/2707/19 в залі судового засідання Рівненського окружного адміністративного суду на 06.12.2019 на 09:30 год.

06.12.2019 підготовче засідання відкладено до 13.12.2019 до 14:30 год.

13.12.2019 у підготовчому судовому засіданні оголошено перерву до 16.12.2019 до 14:30 год.

Ухвалою суду від 16.12.2020 закрито підготовче провадження, призначено розгляд справи по суті у відкритому судовому засіданні на 17.01.2020 на 09:30 год. Також вказаною ухвалою були задоволені клопотання сторін про виклик у наступне судове засідання свідків.

У судовому засіданні з розгляду справи по суті судом було допитано свідків: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 (т.2 а.с.77-86).

Ухвалою суду від 17.01.2020 провадження в адміністративній справі №460/2707/19 зупинено до набрання законної сили судовим рішенням в адміністративній справі №460/2422/19.

Ухвалою суду від 23.01.2020 у справі №460/2422/19 судом прийнято відмову представника позивача від позову. Провадження у справі №460/2422/19 за позовом ОСОБА_4 до Городищенського сільського голови Рівненського району Рівненської області Павлюка Петра Антоновича про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання протиправним та нечинним розпорядження - закрито.

Ухвалою суду від 27.02.2020 провадження у справі №460/2707/19 - поновлено. Призначено справу до судового розгляду у відкритому судовому засіданні на 23.03.2020 на 10:30 год.

Ухвалою суду від 23.03.2020 розгляд адміністративної справи №460/2707/19 відкладено до 17.04.2020 до 10:30 год.

17.04.2020 судове засідання з розгляду справи по суті не відбулося, у зв`язку з перебуванням головуючого судді у відпустці з 07.04.2020 по 17.04.2020.

У зв`язку із пандемією Covid-19 та за клопотаннями сторін судові засідання у справі відкладалися з 21.04.2020 до 22.05.2020, з 22.05.2020 до 24.06.2020, з 24.06.2020 до 03.08.2020, з 03.08.2020 до11.09.2020.

У судовому засіданні, призначеному на 11.09.2020,представник позивача позовні вимоги підтримав з підстав, наведених у позові. Зазначив, що процедура добровільного об`єднання територіальних громад Городищенської сільської ради з територіальними громадами Білокриницької та Шубківською сільськими радами відбувається без належної організації і проведення публічних заходів, передбачених для публічного громадського обговорення, без проведення громадських слухань та врахування думки населення, оприлюднення нормативно-правових та інших документів, прийнятих у цьому процесі. Наголошував, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем з порушенням вимог законодавства, без врахування думки більшості територіальної громади та порушують право позивача на свободу вибору місця проживання та добровільне об`єднання (приєднання) до м.Рівне. Просив позов задовольнити повністю.

Представник третьої особи на стороні позивача у судовому засіданні, призначеному на 11.09.2020, підтримав позовні вимоги ОСОБА_1 з підстав, наведених у письмових поясненнях.

У судових засіданнях сторона відповідача проти позову заперечувала з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Зазначала на обґрунтування таких заперечень про те, що при прийнятті оскаржуваних рішень Городищенська сільська рада діяла в межах Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з повним дотримання процедури, передбаченої Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради, затверджених рішенням Городищенської сільської ради №1253 від 13.08.2019. Вказувала, що оскаржуване рішення приймалося за результатами проведених громадських обговорень, що підтверджується Протоколом від 13.09.2019, з урахуванням думки більшості, відповідно до встановленої процедури та були оприлюднені на офіційному сайті Городищенської сільської ради. Просила у задоволенні позову відмовити повністю.

У судове засідання, призначене на 11.09.2020, представник відповідача не прибув. Про дату, місце і час судового розгляду повідомлявся належним чином.

У судове засідання, призначене на 11.09.2020, представник третьої особи на стороні відповідача не прибув. Про дату, місце і час судового розгляду повідомлявся належним чином. Подавав заяву про розгляд справи без його участі.

Заслухавши пояснення представників учасників справи, повно та всебічно з`ясувавши всі обставини справи в їх сукупності на підставі чинного законодавства, перевіривши їх дослідженими доказами, суд дійшов висновку, що в задоволенні позовних вимог слід відмовити, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що 13.08.2019 Городищенською сільською радою Рівненського району Рівненської області прийнято рішення №1253 "Про внесення змін до Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад" (далі - Порядок №1253 від 13.08.2019) (т.1 а.с.86, 87-91).

14.08.2019за вх.№356/02-11/19 до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області надійшла письмова пропозиція Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області від 05.08.2019 №646/02-12/19 щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янкаШубківської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця (т.2 а.с.87-89).

Розпорядженням голови Городищенської сільської ради №35 "Про вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її обговорення" від 14.08.2019 вирішено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів шляхом побудинкового обходу відповідно до підписного листа, що є Додатком 1 до вказаного розпорядження.

Інформацію про проведення громадського обговорення пропозиції опубліковано у офіційному друкованому виданні "Слово і час" у випуску №32 (9527) від 15.08.2019 (т.1 а.с.117), оприлюднено на інформаційних стендах Городищенської сільської ради та на веб-сайті Городищенської сільської ради 15.08.2019 (т.1 а.с.114-116).

У вказаних оголошеннях зазначено про те, що у період з 14.08.2019 по 03.09.2019 проводиться збір письмових пропозицій з питань добровільного об`єднання.

У період з 14.08.2019 по 12.09.2019 проведено громадське обговорення у формі побудинкового обходу щодо даної пропозиції, що підтверджується відповідним Протоколом громадського обговорення від 13.09.2019 з додатками: список учасників громадського обговорення (Додаток 1), дані підписних листів (Додаток 2) на 147 аркушах (т.1 а.с.98-108).

Згідно з Протоколом громадського обговорення від 13.09.2019 комісією у складі 15 осіб було опитано всього 1599 осіб, з яких: 1054 осіб підтримали пропозицію об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця, 512 осіб проголосували проти об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця та 33 особи утрималися від голосування (т.1 а.с.106).

Внаслідок цього обговорення, відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Порядку проведення громадських обговорень питань добровільного об`єднання територіальних громад №1253 від 13.08.2019, на підставі побудинкових обхідних листів жителів, вирішено схвалити ініціативу Білокриницької сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця.

Крім того, 13.09.2019 складено Звіт про проведення громадського обговорення (т.1 а.с.93-97).

За результатами голосування депутатів, присутніх на пленарному засіданні, 16.09.2019 Городищенською сільською радою прийнято рішення №1294 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до складу спільної робочої групи", яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця та делеговано представників до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (т.1 а.с.9, 109).

Рішення оприлюднено 17.09.2019 на офіційному сайті Городищенської сільської ради у розділі "Рішення позачергової 39-ї сесії сільської ради" та на інформаційному стенді Городищенської сільської ради.

Судом також встановлено, що 16.09.2019 до Городищенської сільської ради надійшла ініціатива ОСОБА_4 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 , ОСОБА_8 , ОСОБА_5 про добровільне об`єднання громади м.Рівне з територіальними громадами сіл Городище та Кругле в Рівненську ОТГ з центром у м.Рівне.

У відповідності до розпорядження голови Городищенської сільської ради від 19.09.2019 № 40 "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її обговорення" (т.1 а.с.119-120), 06.10.2019 було проведено громадське обговорення вищезазначеної ініціативи у формі громадських слухань.

Оголошення про проведення даного обговорення було опубліковане в газеті "Слово і час" у випуску №38 (9533) від 26.09.2019 (т.1 а.с.118), оприлюднено на інформаційних стендах Городищенської сільської ради та на веб-сайті Городищенської сільської ради (т.1 а.с.114-116).

У період з 20.09.2019 по 04.10.2019 проводився збір письмових пропозицій з питань добровільного об`єднання.

06.10.2019 для участі у громадському обговоренні у формі громадських слухань прибуло 70 осіб, з яких 67 осіб зареєстровані на території Городищенської сільської ради та володіють правом голосу з питань добровільного об`єднання. На громадських слуханнях був присутній секретар Рівненської міської ради ОСОБА_9 , який розповів про переваги приєднання до м.Рівне. За результатами громадського обговорення ініціатива щодо приєднання до м. Рівне не була підтримана, що підтверджується відповідним Протоколом громадських слухань ініціативи щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області та територіальної громади міста рівне рівненської міської ради Рівненської області у Рівненську міську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Рівне від 06.10.2019 з додатками: Листок реєстрації учасників громадських слухань (Додаток) на 5 аркушах (т.1 а.с.121-126, 127-131).

Також у судом досліджено наступні документи що стосуються спірного об`єднання територіальних громад: розпорядження сільського голови Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 18.09.2019 № 39 "Про проведення громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад"; протокол загальних зборів обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця від 10.10.2019 з додатками; розпорядження сільського голови від 11.10.2019 №44 "Про проведення громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад" та протокол загальних зборів обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад від 13.10.2019 з додатками: листок реєстрації учасників громадських слухань (Додаток) на 45 аркушах (т.1 а.с.132-199).

Зі змісту протоколу від 13.10.2019 судом встановлено, що за результатами громадських слухань 13.10.2019 було схвалено проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Горинград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця (т.1 а.с.154).

Не погоджуючись з рішеннями Городищенської сільської ради від 16.09.2019 №1294 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад" та вважаючи його незаконним і протиправним, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір по суті, суд виходить з такого.

Згідно з приписами ст. 19 Конституції України від 28.06.1996 №254к/96-ВР (далі - Конституція України) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 7 Конституції України визначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

У відповідності до вимог ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з вимогами ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон України №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Уст.4 Закону України №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно зі ст.6 вказаного Закону первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, урегульовані Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон України №157-VIII).

Статтею 2 Закону України №157-VIII передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності;4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості;7) відповідальності.

Умови та порядок добровільного об`єднання територіальних громад, визначені Розділом ІІ Закону України №157-VIII.

За змістом вказаного Розділу, кожен наступний етап добровільного об`єднання територіальних громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів, визначених Законом України №157-VIII є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання територіальних громад, на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.

Дослідивши оскаржуване рішення щодо дотримання умов та порядку його прийняття, що визначені Законом України №157-VIII та Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253, суд дійшов до наступних висновків.

Частинами 1-4 статті 5 Закону України №157-VIII визначено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Як встановлено судом, Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради затверджено рішенням Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253 (далі - Порядок №1253).

Статтею 6 Закону України №157-VIII визначено порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до ч.1-2 ст.6 Закону України №157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Згідно з ч.3-4 ст.6 Закону України №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Згідно з ч.1 ст.7 Закону України №157-VIII, що визначає порядок підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 2 статті 7 Закону України №157-VIII передбачено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно з ч.3-5 ст.7 Закону України №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

З аналізу вказаних правових норм суд дійшов висновку, що у кожній громаді, яка включається у процес об`єднання, обов`язково проводяться:

- два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів);

- дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).

Враховуючи встановлені строки, від моменту отримання пропозиції до остаточного рішення ради про надання згоди на об`єднання має пройти не менше 120 днів (фактично - більше, враховуючи час роботи спільної робочої групи та інших підготовчих заходів).

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, звернення Білокриницької сільської ради щодо об`єднання надійшло до Городищенської сільської ради 14.08.2019 та в той самий день було вивчене сільським головою та винесене на громадське обговорення у формі побудинкового обходу згідно розпорядження від 14.08.2019 №35, що не заперечено сторонами.

Саме ж громадське обговорення було проведене у період з 14.08.2019 по 12.09.2019, що свідчить про його проведення з дотриманням визначеного ч.2 ст.6 Закону України №157-VIII строку.

Оскільки, громадське обговорення згідно розпорядження сільського голови від 14.08.2019 №35 було проведено на підставі звернення, яка надійшло саме від територіальної громади Білокриницької сільської ради, то включення до даного обговорення питання щодо перспектив приєднання до м. Рівне суперечить вимогам ч.2.ст.6. Закону №157-VIII.

Згідно з приписами п.2.1 Порядку №1253 від 13.08.2019 організатор громадського обговорення самостійно визначає форми його проведення, виходячи з власних організаційних можливостей (конференція, форум, громадські слухання, громадські збори, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, побудинкові обходи громадян та інше).

Як встановлено судом, до громадського обговорення 13.09.2019 було залучено 1599осіб, з яких: 1054 осіб підтримали пропозицію об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця, 512 осіб проголосували проти об`єднання в Білокриницьку громаду з центром в с. Біла Криниця та 33 особи утрималися від голосування.

Суд вважає, що така кількість опитаних осіб є достатньою для вивчення дійсної думки членів територіальної громади щодо перспектив об`єднання із суміжною територіальною громадою.

Разом з тим, судом встановлено, що згідно з приписами п.1.10 Порядку №1253 від 13.08.2019 ніхто з громадян, визначених у п.1.6. Порядку, не може бути примушений або обмежений в участі при проведенні громадських обговорень.

Поряд з цим, суд критично оцінює вказівку сторони позивача на те, що при вирішенні питання об`єднання територіальних громад право голосу мають всі жителі, які фактично проживають на території сільської ради і сплачують податки до місцевого бюджету.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону №280/97-ВР, територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Стаття 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання" від 11.12.2003 №1382-IV (далі - Закон №1382-IV) визначає місце проживання як житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини.

Реєстрація - внесення інформації до реєстру територіальної громади, документів, до яких вносяться відомості про місце проживання/перебування особи, із зазначенням адреси житла/місця перебування із подальшим внесенням відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру в установленому Кабінетом Міністрів України порядку (ст.3 Закону №1382-IV).

Ця ж норма визначає документи, до яких вносяться відомості про місце проживання, якими є: паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист.

Згідно з ч.3 ст.3 Закону України "Про місцеві вибори" від 14.07.2015 №595-VIII (далі - Закон №595-VIII), що діяв на момент прийняття спірного рішення, належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання.

Відповідно до ст.6 Закону №1382-IV громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання

Відтак, обов`язок громадян реєструвати своє місце проживання презюмується. При цьому, відомості про зареєстроване місце проживання вносяться до одного з документів, перелік яких визначений ст.3 Закону №1382-IV.

Отже, суд погоджується з твердженням відповідача про те, що існує нерозривний зв`язок між реєстрацією місця проживання особи, як члена територіальної громади, та його правом на участь у вирішенні основних питань місцевого самоврядування.

Суд не вважає безпідставними твердження сторони позивача про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідача №1294 від 16.09.2019 було проігноровано думку більшості членів територіальної громади прихильників приєднання до м.Рівне.

Так, наявні у матеріалах справи докази опитування, проведеного ініціативною групою, що є прихильниками приєднання до м.Рівне, ще в червні 2019 року (т.1 а.с.28-34) не є належними, достовірними, допустимими та достатніми у своїй сукупності доказами у межах спірних правовідносин. Відповідне обговорення було проведено задовго до надходження листа-пропозиції Білокриницької сільської ради №646/02-12/19 від 14.08.2019; дане опитування відбулося поза рамками визначеної законом процедури громадського обговорення.

Суд також наголошує, що оспорюване рішення є проміжним у процедурі об`єднання територіальних громад, оскільки, у відповідності до вимог ст.6 Закону України №157-VIII, після прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи, сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Саме утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Підготовлені ж спільною робочою групою проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, згідно з приписами ч.2 ст.7 Закону України №157-VIII, протягом 60 днів підлягають винесенню на обов`язкове громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю).

І лише з врахуванням результатів такого громадського обговорення питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд.

Тобто, оскаржуване рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до складу спільної робочої групи жодним чином не вплинуло на можливість членів територіальних громад висловити свою думку на подальших громадських обговореннях з питань схвалення і можливості прийняття відповідного рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Не знайшли свого підтвердження і твердження сторони позивача про залишення Городищенською сільською радою без відповідного реагування ініціатив щодо об`єднання у Рівненську міську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Рівне: ініціативи добровільного об`єднання від 08.08.2019, колективного звернення від 07.08.2019, ініціативи-пропозиції від 12.09.2019, ініціативи від 13.09.2019 та рішення сесії Рівненської міської ради №6516 від 12.09.2019. Дані твердження спростовуються наявними в матеріалах справи доказами, а саме надісланими у відповідь листами відповідача: №Кол-45/02-08/19 від 12.08.2019, № К-46/02-08/19 від 12.08.2019, №В-52 від 16.09.2019 (т.1 а.с.37-47), а також дослідженим судом розпорядженням сільського голови "про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення" від 19.09.2019№ 40 (т.1 а.с.119).

Згідно з абз.1 ч.11 ст.59 Закону України №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

У ч.1 ст.14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) зазначено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення.

Частиною 3 статті 15 Закону №2939-VI передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Згідно з ч.1 ст.5 Закону України №2939-VIдоступ до інформації забезпечується шляхом у т.ч. систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

Опублікування також можливо шляхом розміщення на дошці оголошень.

Як встановлено судом, 13.09.2019 на офіційному сайті Городищенської сільськї ради у розділі "Проекти рішень 39-ої позачергової сесії сільської ради 7 -го скликання" було розміщено Проект рішення (без номера) "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи" від 13.09.2019.

Судом також встановлено, що за результатами проведення позачергової 39 сесії сільської ради 7-го скликання, яка відбулася 16.09.2019, було схвалено рішення №1294 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи" від 16.09.2019, яке було оприлюднене 17.09.2019 на офіційному сайті Городищенської сільської ради у розділі "Рішення позачергової 39-ї сесії сільської ради", а також на інформаційному стенді Городищенської сільської ради, що відповідає вимогамч.1 ст. 15 Закону України№2939-VI, ч.3 ст.59 Закону України №280/97-ВР, а також Порядку №1253 від 13.08.2019.

Тобто, порушень законодавства щодо порядку оприлюднення оскаржуваного рішення судом не встановлено.

Водночас, комплексний аналіз ст.15, 16, 23 та 24 Закону України №2939-VI вказує на те, що несвоєчасне оприлюднення/не оприлюднення інформації є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, а не для скасування рішення відповідної ради.

У будь-якому випадку, саме по собі порушення перелічених вище вимог закону щодо строків та способу оприлюднення проекту акта не може мати наслідком скасування рішення (акта) органу місцевого самоврядування.

Жодних доказів того, що рішення Городищенської сільської ради від 16.09.2019 №1294 прийнято з корисливих мотивів позивачем суду не надано, вказаних обставин суду не доведено.

Судом не приймаються доводи сторони позивача про те, що Городищенською сільською радою вчиняються незаконні дії щодо добровільного об`єднання територіальних громад, а також про порушення прав позивача на свободу вибору, на вільний вибір місця проживання, на добровільне приєднання до громади міста Рівне.

Згідно з ч.3 ст.24 Закону України №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування передбачено Конституцією України, частиною 1 статті 144 якої визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Таким чином, сільські ради як органи місцевого самоврядування є суб`єктами правотворчості щодо вирішення питань місцевого значення, та реалізують свої повноваження, зокрема, шляхом прийняття рішень (нормативних актів локального характеру), які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Суд зазначає, що обставини із оскарження рішення Городищенської сільської ради №1251 від 08.07.2019 у справах №460/1660/19, №460/1719/19, а також ухвалене рішення у справі №460/533/19 виходять за межі розгляду даної справи та не стосуються предмету спору.

Крім того, в матеріалах справи містяться документи, що не стосуються питання добровільного об`єднання територіальних громад Городищенської сільської ради та які прийняті та складені задовго до прийняття оскаржуваного рішення, а тому в межах даної адміністративної справи судом не досліджуються.

Відповідно до ч.1, 2 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач, чого у цій справі не зроблено.

Отже, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, оскільки право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає, оскільки звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Враховуючи викладене, обов`язковою умовою захисту в адміністративному суді прав, свобод, інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб є одночасна наявність двох факторів: існування публічно-правових відносин між позивачем та відповідачем - суб`єктом владних повноважень та наявність факту порушень прав, інтересів позивача, вчинених або допущених відповідачем у таких правовідносинах.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

У сукупності викладених обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов до висновку, що відповідач довів правомірність прийняття рішення від 16.09.2019 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до складу спільної робочої групи", а позивач не довела порушення її прав, свобод та інтересів таким рішенням.

Тому, в задоволенні позовних вимог суд відмовляє повністю.

У силу вимог ст.139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний № НОМЕР_1 ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Рівненська міська рада (вул. Соборна, 12а, м. Рівне, Україна, 33028, код ЄДРПОУ 34847334) до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області (вул. Рівненська, 81, с. Городище, Рівненський район, Рівненська область, 35341, код ЄДРПОУ 04386456), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Білокриницька сільська рада Рівненської області (вул. Рівненська, 94, с.Біла Криниця, Рівненський район, Рівненська область, 35342, код ЄДРПОУ 04387125) про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 21 вересня 2020 року.

Суддя С.А. Борискін