Постанова

від 16.09.2020 по справі 826/3497/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/3497/18 Суддя (судді) першої інстанції: Смолій І.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Шурка О.І.,

за участі секретаря судового засідання Кірієнко Н.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Першого заступника прокурора міста Києва, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора міста Києва до Київської міської ради, треті особи: Департамент з питань містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , народний депутат України Левченко Юрій Володимирович, ОСОБА_4 , Державне підприємство "Інститут Київгенплан", Державне підприємство Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв", ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , Автогаражний кооператив "Троянда", ОСОБА_14 , ОСОБА_15 про визнання протиправним та скасування рішення № 1005/4012 від 20.12.2017,

В С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернувся Заступник прокурора міста Києва з позовом до Київської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20.12.2017 № 1005/4012 Про затвердження детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка .

Під час розгляду справи до участі у ній в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, було залучено Департамент з питань містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Народний депутат України Левченко Ю.В., Жур О.М., ДП "Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв", ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , Автогаражний кооператив "Троянда", ОСОБА_14 , ОСОБА_15 .

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що Прокуратурою міста Києва виявлено порушення вимог містобудівного та земельного законодавства на території міста Києва. Оскаржуваним рішенням відповідача, на думку позивача, було протиправно змінено Генеральний план міста Києва щодо функціонального призначення територій промисловості та комунально-складських будівель на розміщення багатоповерхових житлових будинків, чим порушено права та інтереси територіальної громади міста, яку позивач ототожнює з інтересами держави, на захист яких він звернувся до суду.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Перший заступник прокурора міста Києва звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Також, не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись з апеляційними скаргами, в яких просять скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав установленими, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

У судовому засіданні представники апелянтів підтримали вимоги всіх апеляційних скарг, просили їх задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представники відповідача та третьої особи - Департаменту з питань містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) у судовому засіданні заперечували у повному обсязі проти задоволення апеляційних скарг.

Представники третьої особи - ДП Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв у судовому засіданні заперечували проти доводів апеляційних скарг, просили залишити оскаржуване рішення без змін.

У судовому засіданні третя особа - ОСОБА_4 підтримав апеляційні скарги Першого заступника прокурора міста Києва, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 .

Інші учасники справи в судове засідання не з`явились, будучи належним чином повідомленими про дату та час розгляду апеляційних скарг.

Заслухавши суддю доповідача, представників учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи, Прокуратурою міста Києва було виявлено порушення вимог містобудівного та земельного законодавства на території міста Києва, що виразилось у наступному.

Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

Позивач зазначив, що згідно з вказаним Генеральним планом земельна ділянка в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка загальною площею 199 га за функціональним призначенням належать до території: частково до території житлової забудови (68,25 га), частково до територій установ і підприємств обслуговування (6,31 га), частково до територій земельних насаджень (5,49 га), частково до територій вулиць, дороги (36,92 га), частково до інших територій (82,03 га)

Рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 № 1005/4012 (оскаржуване рішення) затверджено детальний план території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка, яким, як вказує позивач, передбачено будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд.

З наведеної у позовній заяві позиції Прокуратури міста Києва слідує, що детальний план території не може суперечити генеральному плану населеного пункту, детальний план розробляється відповідно до Генерального плану та лише деталізує його положення.

Генеральним планом передбачено, що частина земельної ділянки в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка за функціональним призначенням належать до території промисловості та комунально-складських.

Водночас, позивач наголошує, що детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений оскаржуваним рішенням, передбачає будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд на території, яка за Генеральним планом належить до територій промисловості та комунально-складських, з чого слідує, що вказаним детальним планом фактично було змінено положення Генерального плану міста, а не уточнено його.

Вказані обставини наведені в позовній заяві та покладені Першим заступником прокурора міста Києва в основу для звернення до суду з даною позовною заявою. (а.с. 4-10 т. 1)

Суд першої інстанції, за наслідком розгляду спору по суті в оскаржуваному рішенні по питанню можливості (наявності передбачених законом підстав) звернення органу прокуратури до суду з вказаним позовом дійшов таких висновків:

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві, обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також, через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, з урахуванням чого, місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи, а будь-яких форм участі прокурора у місцевому самоврядуванні Конституцією України не передбачено;

- за висновками суду першої інстанції, зазначеними вище нормами заступник прокурора м. Києва знехтував, використав надані йому повноваження з метою встановлення додаткового контролю за діяльністю органу місцевого самоврядування - відповідача по справі на предмет дотримання діючого законодавства, тобто, вдався до нагляду за додержанням і застосуванням законів в Київський міській раді за повноваженнями, які надавалися прокурору за нормами закону, який втратив чинність;

- підсумовуючи, суд першої інстанції констатував, що даний позов прокурора не містить вимог, спрямованих на захист інтересів держави.

Колегія суддів вважає вказані висновки суду першої інстанції з приводу відсутності визначених законодавством підстав у органу прокуратури на звернення до суду з позовними вимогами на захист інтересів держави, в особі територіальної громади міста Києва помилковими та зробленими без урахування наступних положень.

Відповідно до норм ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто, імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України, забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) , який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме, Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також, зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Тож, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте, не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також, зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу належного позивача.

Крім того, колегія суддів вважає, що підставою представництва у суді інтересів держави в особі територіальної громади міста, є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) органу місцевого самоврядування, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України, відсилають до спеціального закону, яким визначені виключні випадки для звернення та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, яким є Закон України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Так, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

Із врахуванням того, що поняття інтереси держави , насамперед, є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру , прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Додатково, слід звернути увагу на те, що оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Дійсно, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва.

У даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що порушення інтересів держави у даному випадку полягають у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням наданих повноважень та всупереч інтересам територіальної громади м. Києва і державним інтересам, оскільки фактично Київська міська рада своїм рішенням змінила стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом без врахування потреб міста та інтересів киян.

На думку колегії суддів, таке обґрунтування є сумісним з розумінням інтересів держави , адже за загальним визначенням публічним інтересом є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто, публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

При цьому, поняття публічна адміністрація слід розуміти як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, або його окремої територіальної громади, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

З огляду на викладене, на переконання колегії суддів, обов`язок органу місцевого самоврядування полягає у створенні у межах визначених законом повноважень належних умов для комфортного життя у межах територіальної громади, сталого розвитку та стратегічного планування розвитку міста/села тощо. В адміністративному позові прокурор зазначає, що відповідач при прийняття оскаржуваного рішення не виконав покладені на нього повноваження із затвердження детального плану території, який би лише деталізував положення Генерального та не суперечив йому, що зумовлює передумови для зловживань щодо розпорядження земельними ділянками та їх функціональним призначенням, визначеним саме у Генеральним планом, виникнення ризиків для нормального функціонування міста та може призвести до негативних наслідків та порушення прав територіальної громади міста Києва. При цьому, інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів.

У даному випадку, на думку колегії судів, прокурор набуває статусу належного позивача та він обгрунтував наявність підстав для звернення до суду, оскільки у протилежному б випадку, орган, що прийняв оскаржуване рішення - Київська міська рада, мав би звернутись до суду з позовом до самого ж себе, а іншого компетентного/належного органу який мав би визначені законодавством повноваження звернутись до суду, окрім громади чи органу прокуратури не встановлено.

Колегія суддів зазначає, що Законами України не віднесено до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування чи до компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду повноваження щодо здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні ним містобудівної документації на місцевому рівні, а також, не передбачено повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення органів місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист інтересів держави в особі територіальної громади міста Києва, а орган місцевого самоврядування, на якого покладені такі повноваження сам прийняв рішення, яке є предметом розгляду.

Таким чином, апеляційні скарги в цій частині є обгрунтованими, а оскаржуване рішення підлягає зміні в мотивувальній частині, а саме, щодо висновків, що позов прокурора не містить вимог спрямованих на захист інтересів держави.

У частині оскаржуваного рішення по суті позовних вимог, відмовляючи у задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що проектні рішення детального плану території (затвердженого оскаржуваним рішенням) відповідають вимогам чинного Генерального плану м. Києва. Таким чином, передбачене проектними рішеннями детальний план території та його функціональне призначення території не суперечить визначеному у генеральному плані поліфункціональному використанню територій, є саме уточненням положень генерального плану щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінює функціональне зонування його територій, що відповідає вимогам Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з таких підстав.

Перш за все, необхідно звернути увагу на те, що при зверненні до суду з даним позовом, в якості підстав, Заступником прокурора м. Києва зазначено, що Генеральним планом передбачено, що частина земельної ділянки в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка за функціональним призначенням належать до території промисловості та комунально-складських, водночас, детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений оскаржуваним рішенням, передбачає будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд на території, яка за Генеральним планом належить до територій промисловості та комунально-складських, з чого слідує, що детальним планом фактично було змінено положення Генерального плану міста, а не уточнено його положення. Інших підстав для звернення позивачем не було наведено, а у силу приписів ч. ч. 1, 2 ст. 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою , поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог . Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Під час розгляду спору по суті, судом першої інстанції було досліджено оскаржуване рішення відповідача Про затвердження детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка від 20.12.2017 № 1005/4012, що прийняте відповідно до статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та рішення Київради Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві від 13.11.2013 № 518/10006, яким, затверджено детальний план території (надалі по тексту також - ДПТ) відповідно до основних техніко-економічних показників (техніко-економічних показників та основних положень з графічними матеріалами), як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць і доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови, для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення об`єктів містобудування.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож, при перевірці оскаржуваного рішення Київської міської ради, слід перевірити чи прийняте воно, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Повноваження Київської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України, законами України Про місцеве самоврядування в України , Про основи містобудування , Про регулювання містобудівної діяльності .

Відповідно до ч. ч. 1, 4 ст. 12 Закону України Про основи містобудування до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Положеннями ч. ч. 1, 4 ст. 12 Закону України Про основи містобудування , передбачено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

На підставі аналізу наведених норм, колегія суддів вважає, що Київська міська рада наділена повноваженнями щодо замовлення та затвердження містобудівної документації м. Києва, зокрема, детального плану території.

У свою чергу, згідно з приписами п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Нормами ч. 1 ст. 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території; детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення , просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Відповідно до положень ч. 4 ст. 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Згідно з ч. 9 ст. 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , детальний план території не підлягає експертизі.

Згідно з п. 4.1 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.11.2011 № 290 (надалі по тексту також - Порядок), рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Відповідно до п. 4.3 Порядку, замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно п. 4.1 ДБН Б. 1.1-14:2012 Склад та зміст детального плану території , детальний план території розробляється з метою: уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту; уточнення планувальної структури і функціонального призначення території.

Отже, детальний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Правова природа детального плану території характеризує його, як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.

Так, з наведеного слідує, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

Рішенням Київської міської ради Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві від 13.11.2013 № 518/10006, затверджено програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, п. 72 переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013-2017 роках, який є додатком до затвердженої таким рішенням Міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, передбачено розроблення ДПТ в районі проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка.

Відповідно до п. 2 рішення Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації , Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) доручено виступити замовником створення (оновлення) містобудівної документації відповідно до Програми.

Під час розгляду цього спору в суді першої інстанції було досліджено, що на підставі вказаного рішення Київської міської ради, Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (замовник) з державним підприємством Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв (дирекція) та Дочірнім підприємством Інститут Київгенплан (виконавець) укладено договір № Г-1519/339/15 від 17.12.2015 про розробку детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка у Шевченківському районі м. Києва.

Пунктом 3.4 ДБН Б.1.1-14:2012 визначається, що використання території за переважними функціями (багатофункціональна, громадська, житлова, промислова тощо), що існує або встановлюється містобудівною документацією, та наявність інших супутніх функцій, які не суперечать функціям, що переважають.

Таким чином, в ДБН Б.1.1-14:2012 застосовується поняття багатофункціональна територія, що за змістом є аналогічне поняттю поліфункціональна .

Відповідно до чинного Генерального плану на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради № 370/1804 від 28.03.2002, що включає Схему планувальної структури , територія ДПТ віднесена до поліфункціонального району центральної планувальної зони.

У "Схемі організації промислових та комунально-складських територій", що також є складовою діючого Генерального плану на період до 2020 року, визначені рекомендовані напрямки використання промислово-комунальної території, що входять у межі ДПТ, а саме: поліфункціональне (в тому числі без збереження функції), що пов`язано з тим, що територія ДПТ об`єднала ділянки різних видів використання.

Тобто, чинним Генеральним планом на період до 2020 року враховано те, що вказана територія, що входить у межі ДПТ, об`єднала ділянки різних видів використання території, зокрема, промислових, комунально-складських підприємств, громадської забудови тощо.

Колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що поняття цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель) в розумінні Земельного кодексу України та поняття функціональне призначення території в розумінні Генерального плану м. Києва, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, адже в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема, й Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.

Так, норми ст. 1 Закону України Про землеустрій містять визначення поняття цільове призначення земельної ділянки , - це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Наведене приводить до висновку, що цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Згідно з ст. 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Відповідно до ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Згідно з ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України, види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Згідно з п. 5.8. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг) , затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 грудня 2011 року № 345, схема зонування складається, як правило, з основних типів зон: громадські; житлові; рекреаційні; курортні; зони транспортної інфраструктури; зони інженерної інфраструктури; комунально-складські; виробничі; спеціальні; зони земель історико-культурного призначення; зона земель природно-заповідного фонду.

У містобудівних регламентах для кожної територіальної зони встановлюються: переважні види використання; супутні види дозволеного використання; допустимі види використання.

Тобто, нормативно-правовими актами, що регламентують порядок розроблення і затвердження містобудівної документації, визначено, що така документація визначає функціональне призначення територій, а не види використання земельних ділянок.

Тож, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки, відповідно до приписів вищевказаних правових норм, відображуються у державному земельному кадастрі, а не генеральному плані населеного пункту, який, в силу приписів ч. 2 статті 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , розробляється з урахуванням його даних.

Відповідно до п. 1.1 ДБН Б. 1-3-97 Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів , затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25.09.1997 № 164, чинного на час прийняття Київрадою рішення від 28.03.2002 № 370/1804, яким затверджено Генеральний план м. Києва, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території. Генеральний план міста, селища (далі - генеральний план) є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.

Колегія суддів вважає обгрунтованим висновок суду першої інстанції в частині того, що генеральним планом передбачено саме розвиток напрямів використання територій міста, а не її стале використання, а передбачене проектними рішеннями ДПТ функціональне призначення території (визначено функціональні зони: багатоквартирна середньо та багатоповерхова існуюча житлова забудова; багатоквартирна змішана існуюча житлова забудова багатоповерхової та підвищеної поверховості; проектна змішана житлова забудова та об`єктів громадського призначення; навчальна зона дитячих навчальних закладів; ділова зона; навчальна зона закладів вищої та середньої спеціальної освіти; торгівельна зона; лікувальна зона; зона розподільчих мереж та об`єктів інженерної інфраструктури; рекреаційна зона озеленених територій загального користування; зона об`єктів спецпризначення; зона підприємств 5 класу шкідливості; зона об`єктів транспортної інфраструктури; зона вулиць і доріг в червоних лініях) не суперечить визначеному у генеральному плані поліфункціональному використанню територій , а є тим уточненням положень генерального плану щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, та не змінює функціональне зонування його територій .

Таким чином, обгрунтування позовних вимог тим, що оскаржуваним рішенням Київської міської ради було не уточнено, а фактично змінено Генеральний план міста Києва в частині функціонального призначення територій, спростовується вищевикладеним та не знайшло свого підтвердження ні під час розгляду справи в суді першої інстанції, ні під час апеляційного розгляду.

Колегія суддів вважає також слушним зазначення окружним судом того, що позивач не навів та не вказав, які саме складові детального плану території (графічні або текстові матеріали) в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка у Шевченківському районі м. Києва не узгоджуються або суперечать Генеральному плану міста Києва, а лише обмежився загальними фразами, що детальний план території фактично змінює положення Генерального плану щодо функціонального призначення території насаджень загального користування на розміщення багатоповерхових житлових будинків. Позовна заява не містить зазначення конкретних обставин невідповідності ДПТ до Генерального плану м. Києва з відповідним правовим обгрунтуванням, що, у свою чергу, позбавляє можливості належним чином перевірити зазначені доводи сторони позивача.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками Окружного адміністративного суду міста Києва про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

У частині доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про те, що проект ДПТ не відповідає рішенню Київради про його розробку; порушено процедуру оприлюднення проекту та послідовності розроблення містобудівної документації; судом першої інстанції не надано оцінку доказам порушення прав та інтересів громади на стороні позивача (по кожному випадку наводяться різні обставини, зокрема, застарілі вихідні дані, відсутність протипожежних та кругових під`їздів, зміну функціонального використання тощо); замовником ДПТ виступила неповноважна особа; не було проведено громадських слухань (порушення порядку інформування громадськості), колегія суддів наголошує, що зазначене не було покладено позивачем - Заступником прокурора міста Києва в підстави для звернення до суду з цим позовом, позовна заява не містить обгрунтувань доводів, наведених в зазначених апеляційних скаргах.

Крім того, згідно норм ч. 2 ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог .

Крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, мають права позивача. Треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу. (ч. ч. 1, 2 ст. 51 КАС України)

У даній справі апелянти ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залучені у процесуальному статусі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, з огляду на що, не мають підстав для обгрунтування позовних вимог у ширшому обсязі, аніж той, що визначено самим позивачем при зверненні до суду.

Інші ж доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції по суті спору.

Європейським судом з прав людини у рішенні у справі Трофимчук проти України від 28.10.2010, № 4241/03 (п. 54) зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід сторін (див. рішення у справі Ґарсія Руіз проти Іспанії (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1).

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (п.1 ст.32), зокрема у п. 58 рішення у справі Серявін та інші проти України від 10.02.2010, 4909/04 зазначив, що згідно з його усталеною практикою, що відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційні скарги є частково обгрунтованими, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.01.2020, у відповідності до норм ст. 317 КАС України, підлягає зміні в мотивувальній частині, а в іншій частині оскаржуване рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 250, 315, 317, 328-331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Першого заступника прокурора міста Києва, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 - задовольнити частково .

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року - змінити в мотивувальній частині .

У іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено 21.09.2020.