Постанова

від 13.10.2020 по справі 160/10817/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 жовтня 2020 року м. Дніпросправа № 160/10817/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді-доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

секретар судового засідання Сколишев О.О.

за участі представника позивача Єрмолаєва Ю.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 березня 2020 року у справі № 160/10817/19 (суддя І інстанції - Тулянцева І.В.)

за позовом ОСОБА_1 до Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 562-ХХІХ/VІІ від 17.09.2019 року;

- зобов`язати Шевченківську сільську раду Криворізького району Дніпропетровської області прийняти рішення про необхідність розробки детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 .

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 березня 2020 року позов задоволений частково, а саме:

- визнано протиправним та скасувати рішення Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 562-ХХІХ/VІІ від 17.09.2019 року.

- зобов`язано Глеюватську сільську раду Криворізького району Дніпропетровської області розглянути заяву ОСОБА_1 про необхідність розробки детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 , з урахуванням висновків суду.

В іншій частині позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду в частині відмови у позові та прийняти в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначила, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними і відповідач повинен прийняти конкретне рішення і діяти відповідно до приписів чинного законодавства, а не на власний розсуд. Обов`язок відповідача прийняти таке рішення передбачений Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290 (далі - Порядок № 290), проте відповідач таке рішення приймати відмовляється.

У частині задоволення позову рішення суду першої інстанції не оскаржено.

Від відповідача відзив на апеляційну скаргу не надходив.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

Рішенням Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області від 12.04.2018 року № 369-XVII/VII ОСОБА_1 виділено земельну та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,25 га, а також земельну ділянку розміром 0,30 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 , Шевченківської сільської ради.

Цим же рішенням зобов`язано позивача виготовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність згідно чинного законодавства. (а.с. 13)

29 листопада 2018 року на виконання цього рішення в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,25 га позивач уклала договір № 320/11-18 з ТОВ Пріма-КР на виконання топографо-геодезичної зйомки, відповідно до якого ТОВ Пріма-КР (Виконавець) зобов`язується виконати з дотримання вимог законодавства роботи із землеустрою: виконання топографо-геодезичної зйомки у масштабі 1:500, та узгодження підземних комунікацій з відповідними комунальними службами для виготовлення детального плану за адресою: Дніпропетровська обл., Криворізький район, Шевченківська сільська рада, с. Високе Поле, вул. Полєтаєва, 32. (а.с. 14)

24 квітня 2019 позивач з ТОВ Пріма-КР (Виконавець) уклала договір № 119/04-19 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідно до умов якого Виконавець зобов`язується виконати з дотримання вимог законодавства роботи, а саме: роботи по підготовці матеріалів та розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_2 . (а.с. 17)

11 лютого 2019 року головним архітектором проекту сформовано завдання, затверджене Головою Глеюватської сільської ради та погоджене директором ПП АРХ-ІОН , на розроблення детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 , відповідно до якого замовником розроблення детального плану є Шевченківська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області, інвестор: ОСОБА_1 , розробник детального плану: ПП АРХ-ІОН . (а.с. 18-19)

4 лютого 2019 року позивачем з ПП АРХ-ІОН укладено договір № 007/18 щодо розробки детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 для подальшого розгляду, дозволу та затвердження Шевченківською сільською радою Криворізького району Дніпропетровської області. (а.с. 20-22)

Під час розробки детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 , позивач з`ясувала, що відповідачем не прийнято та оприлюднено рішення про розробку цього детального плану, у зв`язку з чим 16.07.2019 звернулась із заявою до Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області щодо розробки детального плану частини території за адресою: АДРЕСА_1 . (а.с. 23, 99)

17 вересня 2019 року рішенням Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 562-XXIX/VII було відмовлено у наданні дозволу на розроблення детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області з площею земельної ділянки 0,25 га, за адресою: АДРЕСА_2 а для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки відносно даної земельної ділянки відкрито кримінальне провадження. (а.с. 24)

Також наведеним вище рішенням скасовано рішення сільської ради № 369-XVII/VII від 12.04.2018 року Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_2 в частині відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,25 га.

За змістом зазначеного рішення та заперечень відповідача, підставою для прийняття рішення № 562-XXIX/VII від 17.09.2019 стало досудове розслідування по відкритому кримінальному провадженню відносно земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 , та отримане подання Криворізької місцевої прокуратури № 2 Прокуратури Дніпропетровської області № 79-1917вих-19 від 12.09.2019, відповідно до якого в ході моніторингу рішень Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області прокуратурою було встановлено порушення вимог статей 22, 39, 41, 42 Закону України Про запобігання корупції . Так, опрацюванням рішень XVII сесії VII скликання Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області встановлено, що 12.04.2018 рішенням сільради відділено земельну ділянку та надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку господарських будівель та споруд площею 0,25 га, а також земельну ділянку розміром 0,30 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою АДРЕСА_2 . За матеріалами генерального плану розвитку с. Високе Поле зазначена земельна ділянка розташована на території, відведеній під будівництво бані та комбінату побутового обслуговування. У порушення приписів Закону України Про запобігання корупції спеціалістом із земельних питань Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області ОСОБА_3 підготовлено та підписано висновок, згідно з яким рекомендовано сільській раді виділити ОСОБА_2 вищезазначену земельну ділянку. Вказане призвело до прийняття депутатами незаконного рішення про виділення земельної ділянки ОСОБА_2 , у зв`язку з чим рішення від 12.04.2018 № 369-XVII/VII підлягає скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень. (а.с. 52-54, 89-90)

Не погодившись з рішенням відповідача від 17 вересня 2019 року № 562-XXIX/VII позивач звернулась до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб`єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам. Суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень виходить за межі завдань адміністративного судочинства. Таким чином, суди не вправі підміняти собою державні органи, компетенція яких чітко регламентована чинним законодавством. Зазначення судом конкретних дій відповідача під час розгляду справи є виходом за межі повноважень суду, наданих чинним законодавством при постановлені судових рішень.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

З огляду на приписи ч. 1 ст. 308 КАС України апеляційний суд перевіряє законність рішення суду першої інстанції в межах вимог апеляційної скарги лише щодо відмови в частині позову про зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення. Законність судового рішення в частині визнання протиправним та скасування рішення Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 562-ХХІХ/VІІ від 17.09.2019 року не перевіряється, оскільки в цій частині рішення суду першої інстанції не оскаржено.

Як зазначено вище, суд першої інстанції відмовив у частині позову, вважаючи, що повноваження відповідача в частині прийняття рішення про розробку детального плану частини території є дискреційними і суд не має права втручатися в ці повноваження.

За приписами ч. 1, 8, 10 статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності від 17.02.2011 № 3038 (далі - Закон № 3038) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом. Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

Відповідно до пункту 1.4. Порядку № 290 організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення: оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї; визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України "Про публічні закупівлі"; складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї; надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання; фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору; надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства; здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації; узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів; розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; подання проекту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій на регіональному рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 N 548 "Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації"; подання на затвердження завершеного проекту містобудівної документації.

Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

Натомість, статтею 19 Закону № 3038 та Порядком № 290 чітко визначений алгоритм дій суб`єкта владних повноважень при розробленні містобудівної документації, зокрема і детального плану території, який не передбачає можливості такому суб`єкту діяти в цих правовідносинах на власний розсуд.

Отже, у спірних правовідносинах відсутня дискреція щодо повноважень відповідача, оскільки його обов`язок прийняти рішення про розроблення детального плану території імперативно визначений п. 4.1 Порядку № 290, а тому висновок суду першої інстанції щодо дискреційності повноважень відповідача у спірних правовідносинах є помилковим.

Разом з тим, з огляду на зазначені вище положення статті 19 Закону № 3038 апеляційний суд зазначає, що детальний план території не є самостійним документом, а повинен відповідати генеральному плану населеного пункту.

Проте, за відомостями, які надав суду відповідач, за генеральним планом розвитку с. Високе Поле земельна ділянка, на яку позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, розташована на території, відведеній під будівництво бані та комбінату побутового обслуговування.

Також суд зазначає, що позивач зверталась до сільської ради із заявою щодо прийняття рішення про розробку детального плану території за адресою: АДРЕСА_1 , в чому їй і було відмовлено, а до суду звернулась з вимогами про зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення щодо території біля житлового будинку по АДРЕСА_1 .

З цього приводу колегія суддів зазначає, що за змістом рішення Шевченківської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області від 12.04.2018 № 369-XVII/VII позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з такими адресами не надавався.

Крім того, за приписами п. 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Проте, в порушення зазначеної норми замовником в договорі на розробку детального плану території виступає позивач ОСОБА_1 , а не виконавчий орган відповідної сільської ради.

ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

З огляду на вказане апеляційний суд вважає, що підстави для задоволення позову в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про необхідність розробки детального плану частини території с. Високе Поле Криворізького району Дніпропетровської області для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд біля житлового будинку по АДРЕСА_1 , відсутні.

За таких обставин колегія судів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно відмовлено в позові у зазначній частині, проте з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, не відповідають обставинам справи, що є підставою для зміни судового рішенняв частині викладення мотивів відмови в позові.

Оскільки справа розглянута в порядку спрощеного позовного провадження, то відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України постанова апеляційного суду касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених цим пунктом.

Повний текст складений 19 жовтня 2020 року.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 березня 2020 року у справі № 160/10817/19 змінити в частині обґрунтування висновків суду щодо відмови у задоволенні позову.

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 березня 2020 року у справі № 160/10817/19 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Суддя-доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко