Постанова

від 02.11.2020 по справі п/811/1803/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2020 року

м. Київ

справа № П/811/1803/17

адміністративне провадження № К/9901/46700/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за адміністративним позовом ОСОБА_1

до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками

про визнання протиправним та скасування наказу про накладення дисциплінарного стягнення

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 (головуючий суддя - Притула К.М., судді - Черниш О.А., Петренко О.С.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 (головуючий суддя - Семененко Я.В., судді - Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ №269-К від 17.10.2017 Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1

2. В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначав, що відповідачем порушено процедуру притягнення його до дисциплінарної відповідальності, оскільки з пропозицією надати пояснення перед накладенням дисциплінарного стягнення відповідач до нього не звертався. Також зазначав, що йому не було відомо про те, що вирішується питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності, у зв`язку з чим позивач вважав, що його позбавлено права на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи. Крім цього, позивач вказував, що моментом, коли він дізнався про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів, є день введення в дію Закону України Про запобігання корупції (27.04.2015), а тому відповідачем пропущено строк для притягнення до дисциплінарної відповідальності, визначений ч. 5 ст. 74 Закону України Про державну службу .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.12.2017, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що наявність у позивача потенційного конфлікту інтересів доведена та не заперечувалася самим позивачем, та оскільки позивач як державний службовець зобов`язаний вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів, та зазначений обов`язок ним не виконаний, то дії відповідача з притягнення його до дисциплінарної відповідальності є правомірними. Необґрунтованими суд першої інстанції визнав і доводи позивача про порушення відповідачем строків для притягнення особи до дисциплінарної відповідальності. Суд першої інстанції вказав на те, що невжиття заходів щодо недопущення виникнення потенційного конфлікту інтересів є триваючим порушенням, та про його виявлення відповідачу стало відомо лише після направлення подання від 30.06.2017 спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції про проведення службового розслідування, а відтак строк для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності відповідачем не порушено.

5. Суд апеляційної інстанції підтримав зазначені висновки та також вказав, що невиконання державним службовцем вимог, встановлених як Законом України Про державну службу , так і іншими нормативно-правовими актами, є підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності. Суд, враховуючи дату видання наказу про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, а також дату виникнення підстав для здійснення дисциплінарного провадження, дійшов висновку про те, що позивача притягнуто до відповідальності з дотриманням строків, які визначені ч.5 ст.74 Закону України Про державну службу .

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

6. У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018. Позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на ч. 3 ст. 65 Закону України Про державну службу , стверджує, що він не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, оскільки з дати вчинення дисциплінарного проступку минуло більше року. Вважає, що днем вчинення триваючого проступку є той день, коли в поведінці державного службовця вже був наявний склад закінченого дисциплінарного проступку. На думку позивача, таким днем є 27.04.2015 - дата набрання чинності Законом України Про запобігання корупції , яким встановлений обов`язок державного службовця повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли він дізнався чи повинен був дізнатися про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника.

8. Також, позивач зазначає, що письмові пояснення у нього відібрані особою, яка не мала на це повноважень, оскільки отримання пояснень членом дисциплінарної комісії передбачено лише у випадку проведення службового розслідування, однак, такого розслідування не проводилося. Вважає, що суб`єкт призначення - Голова Держлікслужби, не відбирав у нього письмових пояснень, чим порушив процедуру накладення дисциплінарного стягнення. Позивач розцінює вказані дії як приховання вирішення питання стосовно притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи позивача безпідставними, та просить залишити оскаржувані судові рішення без змін. Відповідач зазначає, що про наявність потенційного конфлікту інтересів у позивача він дізнався з листа від 25.07.2017, а тому строк для застосування дисциплінарного стягнення не сплив. Також вказує, що по факту здійснення позивачем дисциплінарного проступку службове розслідування не проводилося, а було здійснено дисциплінарне провадження. Крім того, відповідач вказує на те, що позивач не звертався до Держлікслужби з метою ознайомлення з матеріалами його справи.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.04.2018 для розгляду справи №П/811/1803/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желтобрюх І.Л., судді - Білоус О. В., Стрелець Т.Г.

11. Ухвалою Верховного Суду від 10.04.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

12. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду №707/0/78-19 від 11.06.2019 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л.

13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 для розгляду справи №П/811/1803/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

14. Ухвалою Верховного Суду від 30.10.2020 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

15. ОСОБА_1 з 26.06.2012 працював на посаді заступника начальника Державної служби з лікарських засобів у Кіровоградській області, з 08.09.2016 працює на посаді заступника начальника Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Кіровоградській області.

16. На підставі заяви гр. ОСОБА_2 Управлінням захисту економіки в Кіровоградській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України була проведена перевірка щодо наявності у діях заступника начальника Державної служби з лікарських засобів у Кіровоградській області ОСОБА_1 порушень норм антикорупційного законодавства.

17. За наслідками вказаної перевірки начальнику Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Кіровоградській області ОСОБА_3 було направлено подання від 30.06.2017 спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції про проведення службового розслідування стосовно допущення невиконання вимог ст. 28 розділу V Закону України Про запобігання корупції ОСОБА_1 .

18. В поданні зокрема зазначено, що перевіркою підтверджено факт наявності у заступника начальника Державної служби з лікарських засобів у Кіровоградській області ОСОБА_1 приватного інтересу у сфері, в якій він виконує свої службові повноваження, що може впливати на вчинення ним дій під час виконання зазначених повноважень, а саме: факт здійснення на території м. Новомиргород Кіровоградської області ПП Рубікон (код ЄДРПОУ 30078060) господарської діяльності по роздрібній реалізації фармацевтичних засобів (у сфері, в якій він виконує свої службові повноваження), засновником якого є близька до ОСОБА_1 особа - його матір ОСОБА_4 .

19. На виконання пункту 2 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №950 від 13.06.2000 начальником Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Кіровоградській області 28.07.2017 було направлено на адресу голови Держлікслужби подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції про проведення службового розслідування стосовно допущення невиконання вимог ст. 28 розділу V Закону України Про запобігання корупції ОСОБА_1 .

20. В період з 24.07.2017 по 17.09.2017 ОСОБА_1 перебував у щорічній відпустці.

21. 02 жовтня 2017 року відбулось засідання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, за результатами якого складено протокол №3, відповідно до п. п. 1 та 4 якого комісією вирішено направити листи до начальника Державної служби з лікарських засобів у Кіровоградській області ОСОБА_3 та заступника начальника Служби ОСОБА_1 з вимогою надати пояснення з питань, що стали підставою для проведення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 та призначено засідання Дисциплінарної комісії на 09.10.2017.

22. Згідно з письмовими поясненнями позивача, направлених до Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, він, ще працюючи в Державній службі з лікарських засобів у Кіровоградській області, повідомляв в усній формі начальнику служби ОСОБА_3 про те, що його мати є засновником ПП Рубікон , діяльність якого контролюється Державною службою з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Кіровоградській області.

23. Судом першої інстанції було допитано в якості свідка безпосереднього керівника позивача ОСОБА_3 - начальника Державної служби з лікарських засобів у Кіровоградській області. Допитана в якості свідка ОСОБА_3 пояснила, що позивач її не повідомляв ані усно, ані письмово про наявний конфлікт інтересів. Аналогічні пояснення нею були направленні на адресу відповідача.

24. 09 жовтня 2017 року комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками було вирішено внести голові Держлікслужби подання щодо вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку відповідно до пункту 5 частини 2 статті 65 Закону України Про державну службу , за яке до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення відповідно до статті 66 Закону України Про державну службу у вигляді оголошення догани.

25. На підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Держлікслужби від 09.10.2017, головою Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками 17.10.2017 видано наказ №269-к, яким оголошено ОСОБА_1 , заступнику начальника Державної служби з лікарських засобів та контролю за наркотиками у Кіровоградській області, догану.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

26. Закон України Про запобігання корупції №1700-VII від 14.10.2014

26.1. Згідно з ч. 1 ст. 28 Закону особи, зазначені у п.1, 2 ч. 1 ст. 3 цього Закону, зобов`язані:

1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;

2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;

3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;

4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

27. Закон України Про державну службу №889-VIII від 10.12.2015

27.1. Частиною 1 статті 65 Закону встановлено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

27.2. Відповідно до ч. 3 ст.65 Закону державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

27.3. Згідно з ч. 1 ст. 68 Закону дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.

27.4. За змістом ч.ч. 1, 9, 10, 11 статті 69 Закону для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

27.5. У відповідності до частин 4 - 6 статті 74 Закону дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні. Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення. Державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку.

27.6. Згідно з ч. 1 ст. 75 Закону перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.

27.7. Статтею 76 Закону передбачено, що державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.

IV. Позиція Верховного Суду

28. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем допущено невиконання вимог п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону України Про запобігання корупції , в діях позивача наявний склад дисциплінарного проступку, що є підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності. Позивачем зазначені обставини не заперечуються, та доводи касаційної скарги зводяться до порушення відповідачем процедури накладення на нього дисциплінарного стягнення.

31. Позивач не заперечує, що вчинений ним дисциплінарний проступок є триваючим, але при цьому вважає, що днем вчинення триваючого проступку є той день, коли в поведінці державного службовця вже був наявний склад закінченого дисциплінарного проступку. На думку позивача, таким днем у спірних правовідносинах є 27.04.2015 - дата введення в дію Закону України Про запобігання корупції , яким встановлений обов`язок державного службовця повідомляти про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів. Верховний Суд зауважує, що такі твердження позивача є помилковими, з наступних підстав.

32. Верховний Суд враховує правовий висновок Великої Палати Верховного суду, викладений у постанові від 11.12.2018 у справі №810/1224/17, фактичні обставини якої є подібними до обставин цієї справи.

33. Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, у чинному законодавстві України не визначено поняття триваюче правопорушення . Разом з тим, за загальноприйнятим у теорії права визначенням, триваючим вважають правопорушення, яке починається з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, коли винна особа не виконує конкретний покладений на неї обов`язок або виконує його неповністю чи неналежним чином, а потім така бездіяльність триває протягом певного проміжку часу до моменту виконання установлених обов`язків або виявлення правопорушення.

34. Велика Палата Верховного Суду констатувала, що неналежне виконання обов`язків фактично є триваючим правопорушенням. Початковим моментом такого діяння може бути активна дія або бездіяльність, коли винний або не виконує конкретний покладений на нього обов`язок, або виконує його неповністю чи неналежним чином. Тобто, у спірних правовідносинах датою початку триваючого порушення є дата виникнення у позивача обов`язку повідомити безпосереднього керівника про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів, та вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів. Такою датою є 27.04.2015 - наступний робочий день після введення в дію Закону України Про запобігання корупції . Вказане порушення тривало до моменту, коли відповідач його виявив, і саме від цієї дати мають обраховуватися строки, визначені статтею 74 Закону України Про державну службу .

35. З матеріалів справи вбачається, що відповідачу стало відомо про можливу наявність у позивача конфлікту інтересів зі змісту подання від 30.06.2017 спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції. Спірний наказ видано 17.10.2017, тобто в межах шестимісячного строку з дня виявлення дисциплінарного проступку, та в межах річного строку після вчинення такого проступку.

36. Таким чином, суди обґрунтовано відхилили аргументи позивача про порушення відповідачем строку притягнення до дисциплінарної відповідальності, встановленого частиною 5 ст. 74 Закону України Про державну службу з огляду на триваючий характер дисциплінарного проступку, допущеного позивачем.

37. Доводи касаційної скарги про те, що суб`єкт призначення не відбирав у нього письмових пояснень, чим допустив порушення процедури накладення дисциплінарного стягнення, Верховним Судом відхиляються, оскільки статтею 75 Закону України Про державну службу встановлений обов`язок суб`єкта призначення отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення, без конкретизації того, на чиє ім`я такі пояснення мають бути направлені. Оскільки письмові пояснення позивача були ним надані та отримані відповідачем, Верховний Суд вважає, що процедура притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності порушена не була.

38. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанцій та фактично зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.

39. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни постанови Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 та постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 відсутні.

40. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

41. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року у справі № П/811/1803/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко