Постанова

від 11.11.2020 по справі 826/7226/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 826/7226/16

адміністративне провадження № К/9901/7915/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду : судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю А-пілон до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю А-пілон на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Бояринцевої М.А. від 10 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Беспалова О.О., Губської О.А., Парінова А.Б. від 28 лютого 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю А-пілон (далі - ТОВ А-пілон , позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 053/40-212-10/2421 від 25 березня 2016 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що норми закону, які нібито було порушено ТОВ А-пілон та зазначені в постанові ДАБІ України № 053/40-212-10/2421 від 25 березня 2016 року, не містять чітких і конкретних вимог, які, на думку відповідача, порушено позивачем. Крім того, ТОВ А-пілон вважає, що ним не було допущено порушень статті 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , а висновки про вказані порушення зроблені ДАБІ України без розгляду поданих позивачем документів, матеріалів і пояснень осіб, яких відповідач до прийняття рішення мав би вислухати, а докази дослідити, або повідомити за три дні до початку розгляду справи, чого, в свою чергу, ДАБІ України здійснено не було.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивача про розгляд справи повідомлено належним чином; склад правопорушення в оскаржуваній постанові розкрито повністю, що підтверджується текстом самої постанови; обов`язковість присутності проектанта при проведенні перевірки на об`єкті будівництва у чинному законодавстві не передбачена, в той час як на об`єкті під час перевірки були присутні інженер з технічного нагляду та начальник будівельної дільниці; винесення оскаржуваної постанови не перебуває у залежності від виконання чи невиконання позивачем вимог припису, оскільки правопорушення виникає з моменту передачі проектної документації замовнику, що мало місце у даній справі та є самостійною підставою для притягнення позивача до відповідальності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ А-пілон звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі позивач вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що висновки відповідача, викладені в акті перевірки від 10 березня 2016 року, про відсутність у складі розробленої проектної документації технічних умов та інженерних вишукувань є необґрунтованими та спростовуються наявними у матеріалах справи доказами, зокрема, технічними умовами від 13 серпня 2015 року та інженерно-геологічними вишукуванням 2015 року.

Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано порушення відповідачем законодавства під час складання оскаржуваної постанови, оскільки відносно позивача перевірка не проводилась, а тому, вважає, що застосування до нього штрафних санкцій є протиправним. Також зазначає, що розгляд справи про порушення містобудівного законодавства та винесення оскаржуваної постанови було проведено за відсутності представника позивача, оскільки повідомлення про розгляд справи уповноважений представник відповідача отримав тільки 6 квітня 2016 року, про що свідчить інформація з відстеження поштових відправлень.

Від ДАБІ України надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ А-пілон , в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, у судових рішеннях повністю з`ясовані всі обставини справи із наданням їм належної правової оцінки, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 21 березня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 27 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/7226/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 лютого 2016 року № 62 Про проведення позапланових перевірок Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду ДАБІ України та Департаменту ДАБІ у місті Києві наказано провести позапланові перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт з будівництва багатоповерхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського значення по АДРЕСА_1 , по АДРЕСА_4, по АДРЕСА_2 та по АДРЕСА_3 .

ДАБІ України видано направлення від 9 лютого 2016 року № 212-6/027/40-212-10/998 для здійснення позапланової перевірки багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення (житловий будинок в„– 3) по АДРЕСА_2 на підставі наказу (розпорядження) ДАБІ України від 9 лютого 2016 року № 62 та колективного письмового звернення ОСОБА_1 та інших.

За наслідком здійснення позапланової перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року.

Зі змісту акта перевірки судами попередніх інстанцій встановлено, що в ході перевірки виявлені наступні порушення, що допущені ТОВ А-пілон : проектна документація, яка розроблена проектною організацією ТОВ А-пілон під керівництвом головного архітектора проекту ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат серія АА № 00972) та головного інженера проекту - ОСОБА_3 (кваліфікаційний сертифікат серії АР №001669), яка, в свою чергу, була передана замовнику, для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення на АДРЕСА_2 (житловий будинок № 3) , була розроблена без виконання інженерних вишукувань та без отримання відповідних технічних умов, чим порушено частину другу статті 26 Закону Про регулювання містобудівної діяльності та статтю 26 Закону України Про архітектурну діяльність , що є істотними порушеннями вимог законодавства, містобудівної документації та вихідних даних для проектування об`єкту містобудування.

Приймаючи до уваги зазначені висновки, відповідачем прийнято припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року.

25 березня 2016 року ДАБІ України прийнято постанову № 053/40-212-10/2421 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТОВ А-пілон визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим частини першої статті 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності .

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України Про регулювання містобудівної діяльності , Про архітектурну діяльність , Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 10 Закону України Про архітектурну діяльність для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 2 частини третьої статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати, зокрема, протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол, на підставі яких розглядається справа про порушення містобудівного законодавства та виноситься постанова про накладення стягнення.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 жовтня 2019 року у справі № 825/1/17, від 28 квітня 2020 року у справі № 808/3616/16.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що посадовими особами ДАБІ України на об`єкті Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Свердлова, 120 у місті Вінниця (житловий будинок № 3) проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства, за результатами якої складено акт перевірки, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року, на підставі яких у подальшому винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 053/40-212-10/2421 від 25 березня 2016 року.

Стосовно доводів скаржника про те, що перевірку проведено за відсутності уповноваженого представника, що є підставою вважати результати такої перевірки протиправними, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідний Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).

Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.

Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до пунктів 7 та 9 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

У пункті 17 Порядку № 533 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що за результатами перевірки у присутності посадової особи суб`єкта містобудівної діяльності складається акт перевірки, а при виявлені порушень у сфері містобудівної діяльності додатково складається протокол, які підписуються посадовою особою ДАБІ та представником (керівником) суб`єкта містобудівної діяльності. При цьому присутності проектної організації законодавство не вимагає.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 27 січня 2020 року у справі № 809/772/16, від 28 квітня 2020 року у справі № 808/3616/16.

З огляду на зазначене, колегія суддів доходить до висновку про те, що відсутність представника проектної організації під час проведення перевірки не є підставою вважати, що порядок проведення вказаної перевірки порушено.

Разом з тим, скаржник у касаційній скарзі посилається на наявні у матеріалах справи технічні умови від 13 серпня 2015 року та інженерно-геологічні вишукування 2015 року, які, на думку позивача, спростовують висновки про допущене ним порушення.

Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди, відмовляючи у задоволенні позову, прийняли до уваги відповідь на запит ДАБІ України від 15 лютого 2016 року за № 40-212-10/1011 до КП Вінницяоблводоканал , у якому запитувалось щодо видачі вказаною установою технічних умов на каналізацію, зокрема, на об`єкт Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Свердлова, 120 у м. Вінниці житловий будинок № 3 . Листом КП Вінницяоблводоканал від 17 лютого 2016 року № 2/227 зазначено, що вказаний об`єкт будівництва їхньою установою технічних умов на каналізацію не видавалось.

Водночас, судами першої та апеляційної інстанцій не надано правову оцінку наявним у матеріалах справи технічним умовам від 13 серпня 2015 року та інженерно-геологічним вишукуванням 2015 року, не перевірено їх відповідність вимогам ДБН А.2.2-3-2014 Склад та зміст проектної документації на будівництво , ДБН А.2.1-1-2014 Інженерні вишукування для будівництва , що свідчить про неповне з`ясування судами першої та апеляційної інстанцій всіх обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, та ненадання оцінки доказам, наявним у матеріалах справи, з наведенням мотивів їх прийняття або відхилення.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку, що касаційна скарга ТОВ А-пілон слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну товариства з обмеженою відповідальністю А-пілон задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року скасувати.

Справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю А-пілон до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко