Постанова

від 16.11.2020 по справі 640/5615/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 640/5615/19

адміністративне провадження № К/9901/36360/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду : судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю Альтерком Лімітед до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю Ленд Ікс , про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Чудак О.М. від 18 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лічевецького І.О., Аліменка В.О., Ганечко О.М. від 21 листопада 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю Альтерком Лімітед (далі - ТОВ Альтерком Лімітед , позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент, відповідач), третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю Ленд Ікс (далі - ТОВ Ленд Ікс , третя особа), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту у формі листа № 3011/0/012/27-19 від 14 березня 2019 року;

- зобов`язати Департамент повторно розглянути та надати позитивну відповідь на звернення від 28 лютого 2019 року № 55 стосовно відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу на вулиці Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва про відповідність заявленої ініціативи вимогам містобудівної документації на місцевому рівні;

- визнати протиправним та скасувати висновок № 19-0186-В Департаменту про погодження проекту землеустрою № 3382/0/012/27-19 від 26 березня 2019 року, яким відмовлено в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24;

- зобов`язати Департамент повторно розглянути та погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24, і підготувати та видати обґрунтований позитивний висновок.

В обґрунтування заявлених вимог зазначено, що позивач є власником нежитлового будинку, розташованого за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24. Разом з тим, порушення відповідачем вимог законодавства у сфері використання і охорони земель, містобудівної діяльності перешкоджає товариству оформити право користування (оренди) земельної ділянки, на якій розташована будівля, для забезпечення можливості її використання.

Також позивач зазначив, що лист № 3011/0/012/27-19 від 14 березня 2019 року та висновок № 19-0186-В про погодження проекту землеустрою № 3382/0/012/27-19 від 26 березня 2019 року не відповідають дійсності, суперечать матеріалам Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ряди від 28 березня 2002 року № 370/1804, згідно яким земельна ділянка на вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва знаходиться поза межами червоних ліній.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано висновок № 19-0186-В про погодження проекту землеустрою, викладений у листі Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 26 березня 2019 року № 3382/0/012/27-19; зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути та надати позитивну відповідь на звернення від 28 лютого 2019 року № 55 стосовно відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу на вулиці Велика Житомирська, 24, у Шевченківському районі міста Києва про відповідність заявленої ініціативи вимогам містобудівної документації на місцевому рівні; зобов`язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно розглянути та погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24, і підготувати та видати обґрунтований позитивний висновок. В іншій частині позовну відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно довідки (витягу) з містобудівного кадастру - фрагменту схеми функціонального зонування території за чинною містобудівною документацією земельна ділянка за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва відповідно до Генерального плану міста Києва відноситься частково - до території, яка за функціональним призначенням належить до житлової середньо- та малоповерхової забудови (існуючі), решта - не визначено. За даними витягу з бази червоних ліній на підоснові М 1:200, виготовленого Комунальною організацією Інститут Генерального плану міста Києва станом на 26 березня 2019 року, зазначена земельна ділянка знаходиться поза межами червоних ліній та не відноситься до території вулиць та доріг.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 липня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі відповідач вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про відповідність заявленої ініціативи позивача щодо відведення земельної ділянки для експлуатації готельно-ділового комплексу містобудівній документації за функціональним призначенням, оскільки ця земельна ділянка, як вважає скаржник, відповідно до Генерального плану міста Києва, за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг (уточняється червоними лініями).

Скаржник також зазначає, що суди попередніх інстанцій, зобов`язуючи відповідача надати позитивний висновок про погодження проекту відведення земельної ділянки позивачу та надати позитивну відповідь на звернення щодо відведення такої ділянки, фактично втрутились у дискреційні повноваження відповідача.

Від ТОВ Альтерком Лімітед надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, у зв`язку з чим просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін. Зазначає також, що на земельній ділянці по вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва з 1899 року по даний час розташовується чотириповерхова будівля, яка є об`єктом культурної спадщини та яка належить на праві власності позивачу, а тому, вважає, що земельна ділянка, на якій знаходиться така будівля, не може належати до території вулиць і доріг.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 26 грудня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/5615/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ Альтерком Лімітед є власником нерухомого майна - нежилого будинку (адміністративно-офісної будівлі), літ. А , загальною площею 1713,8 м 2 за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 1 червня 2018 року, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1566403780000, індексний номер витягу 126032438.

Відповідно до технічного паспорту на нежилий будинок, літ. А на вул. Великій Житомирській, 24 в м. Києві, виготовленого ТОВ Український інженерний центр , інвентаризаційна справа № 001/18 БТІ, реєстровий №№ 925382580000, 251080000, 251780000, 1451585780000, від 20 лютого 2018 року, об`єкт нерухомості є чотириповерховою цегляною адміністративно-офісною будівлю з підвалом.

27 липня 2018 року позивач подав до Київської міської ради клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1203,32 м 2 за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24 для експлуатації адміністративно-офісної будівлі. Клопотанню присвоєно реєстраційний номер № к-35202, код земельної ділянки 91:157:0089.

Не отримавши у місячний строк відповіді на вказане клопотання позивач, керуючись положеннями частини третьої статті 123 Земельного кодексу України та пункту 2.12 Порядку набуття прав на землю із земель комунальної власності у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20 квітня 2017 року № 241/2463, подав до Київської міської ради повідомлення від 10 січня 2019 року № 2347018903939 (МЗГ-03093), в якому вказано про застосування принципу мовчазної згоди , та доведено до відома, що ТОВ Альтерком Лімітед замовлено роботи на розроблення документації із землеустрою, про що між ТОВ Альтерком Лімітед та ТОВ Ленд Ікс укладено договір від 30 серпня 2018 року № 43 на виконання топографо-геодезичних вишукувальних робіт стосовно відведення земельної ділянки на вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва для експлуатації адміністративно-офісної будівлі.

На виконання умов договору № 43 від 30 серпня 2018 року на виконання топографо-геодезичних вишукувань ТОВ Ленд Ікс виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва.

28 лютого 2019 року ТОВ Ленд Ікс подало до Департаменту звернення № 55 про надання висновку щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації або ситуації та наявних містобудівних умов та обмежень, що мають бути враховані при розробці документації із землеустрою.

Листом від 14 березня 2019 року № 3011/0/012/27-19 Департамент надав відповідь на вказане звернення ТОВ Ленд Ікс від 28 лютого 2019 року № 55 та зазначив, що відповідно до Генерального плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 (Генеральний план міста Києва), земельна ділянка на вул. Великій Житомирській, 24 у Шевченківському районі міста Києва за функціональним призначенням відноситься до території вулиць та доріг (уточняється червоними лініями), тому заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації за функціональним призначенням.

25 березня 2019 року ТОВ Ленд Ікс подало до Департаменту звернення № 59 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва та надання відповідного висновку.

Відповідь на звернення ТОВ Ленд Ікс від 25 березня 2019 року № 59 надана листом Департаменту від 26 березня 2019 року № 3382/0/012/27-19, в якому міститься висновок № 19-0186-В про погодження проекту землеустрою, яким відмовлено в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва, з підстави невідповідності заявленої ініціативи містобудівній документації за функціональним призначенням, адже земельна ділянка відповідно до Генерального плану міста Києва за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг (уточняється червоними лініями).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 липня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (ЗК України), законами України Про регулювання містобудівної діяльності , Про землеустрій .

Відповідно до статті 50 Закону України Про землеустрій проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.

Частиною четвертою статті 123 ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідно до частини першої статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Згідно частини другої статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Відповідно до частин четвертої-шостої та восьмої статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту. Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій-третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що законодавцем визначено вичерпний перелік підстав, за яких суб`єкт владних повноважень може відмовити у погодженні проекту землеустрою (технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)). При цьому, у разі відмови суб`єкта владних повноважень у погодженні технічної документації останній має вказати таку підставу у своєму рішенні, прийнятому за наслідками розгляду питання у сфері регулювання земельних відносин.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 лютого 2019 року у справі № 826/7806/17, від 13 травня 2020 року у справі № 464/6552/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 25 березня 2019 року ТОВ Ленд Ікс подало до Департаменту звернення № 59 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва та надання відповідного висновку.

Відповідь на звернення ТОВ Ленд Ікс від 25 березня 2019 року № 59 надана листом Департаменту від 26 березня 2019 року № 3382/0/012/27-19, в якому міститься висновок № 19-0186-В, яким відмовлено в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно- ділового комплексу за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва, з підстави невідповідності заявленої ініціативи містобудівній документації за функціональним призначенням, адже земельна ділянка відповідно до Генерального плану міста Києва, за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг (уточняється червоними лініями).

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (стаття 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності ).

Стаття 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності закріплює, що Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України Про доступ до публічної інформації шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Частина третя статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності передбачає, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків, зокрема розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи.

До проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають, зокрема, перелік обмежень у використанні земельних ділянок.

Згідно пункту 8 частини першої статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в ході виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: вул. Великій Житомирській, 24 у Шевченківському районі міста Києва для ТОВ Альтерком Лімітед , ТОВ Ленд Ікс з метою з`ясування наявності обмежень у використанні вказаної земельної ділянки звернулось до Департаменту із відповідною заявою від 28 лютого 2019 року № 55.

Листом від 14 березня 2019 року № 3011/0/012/27-19 Департамент повідомив ТОВ Ленд Ікс про те, що згідно Генерального плану міста Києва, земельна ділянка на вул. Великій Житомирській, 24 у Шевченківському районі міста Києва за функціональним призначенням відноситься до території вулиць та доріг (уточняється червоними лініями), тому заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації за функціональним призначенням.

Червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення (пункт 14 частини першої статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності ).

Згідно статті 1 Закону України Про автомобільні дороги , автомобільна дорога - лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів; вулиця - автомобільна дорога, призначена для руху транспорту і пішоходів, прокладання наземних і підземних інженерних мереж у межах населених пунктів.

Стаття 18 Закону України Про автомобільні дороги до складових вулиць і доріг міст та інших населених пунктів відносить такі елементи: проїзна частина вулиць і доріг, трамвайне полотно, дорожнє покриття, штучні споруди, споруди дорожнього водовідводу, технічні засоби організації дорожнього руху, зупинки міського транспорту, стоянки таксі, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, зелені насадження, наземні та підземні мережі, майданчики для паркування.

Межі вулиці за її шириною визначаються червоними лініями . Розташування будь-яких об`єктів, будівель, споруд або їх частин у межах червоних ліній вулиці не допускається.

Згідно частини п`ятої статті 22 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності дані містобудівного кадастру, необхідні для провадження містобудівної діяльності, проведення землевпорядних робіт, забезпечення роботи геоінформаційних систем, використовуються для задоволення інформаційних потреб державних органів, органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб.

Відповідно до пункту 2 Положення Про містобудівний кадастр, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 559, містобудівний кадастр - державна система зберігання та використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів; інформація, яка містить у Містобудівному кадастрі є офіційною.

Пункт 30 вказаного Положення передбачає, що на міському рівні в систему містобудівного кадастру, крім іншого, вводяться відомості про Генеральний план міста, плани зонування (зонінги) територій, історико-архітектурний опорний план міста та детальні плани територій.

На підтвердження позовних вимог та спростування висновків відповідача про розташування земельної ділянки за адресою: вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва, у межах території вулиць і доріг (уточняється червоними лініями) позивачем до суду першої інстанції було подано такі докази: довідка (витяг) з містобудівного кадастру - фрагмент схеми функціонального зонування території за чинною містобудівною документацією, надана відповідачем 22 серпня 2018 року (замовлення № 0028331), та витяг з бази червоних ліній на підоснові М 1:200, виготовлений Комунальною організацією Інститут Генерального плану міста Києва станом на 26 березня 2019 року.

Надавши належну правову оцінку поданим позивачем доказам, судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно довідки (витягу) з містобудівного кадастру - фрагменту схеми функціонального зонування території за чинною містобудівною документацією, наданої відповідачем 22 серпня 2018 року (замовлення №0028331), земельна ділянка за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва відповідно до Генерального плану міста Києва відноситься частково - до території, яка за функціональним призначенням належить до житлової середньо- та малоповерхової забудови (існуючі), решта - не визначено.

З витягу з бази червоних ліній на підоснові М 1:200, виготовленого Комунальною організацією Інститут Генерального плану міста Києва станом на 26 березня 2019 року, судами встановлено, що земельна ділянка орієнтовною площею 0,1197 га на вул. Великій Житомирській, 24 у Шевченківському районі міста Києва, на якій розташований чотириповерховий будинок, що належить ТОВ Альтерком Лімітед на праві власності, знаходиться поза межами червоних ліній та не відноситься до території вулиць та доріг.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що у містобудівному кадастрі відсутні відомості про те, що земельна ділянка за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24 у Шевченківському районі міста Києва відповідно до Генерального плану міста Києва за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг (уточняється червоними лініями).

Крім того, сторонами не заперечується, що розташована не земельній ділянці та належна ТОВ Альтерком Лімітед будівля відповідно до наказу Міністерства культури України від 3 лютого 2010 року № 58/0/16-10 є пам`яткою архітектури, містобудування місцевого значення (будинок житловий кінця XIX століття, 1898-1899 років), що виключає можливість розташування її на території вулиць та доріг.

Оскільки доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що надаючи на звернення позивача відповідь щодо наявності обмежень у використанні земельної ділянки та складаючи висновок № 19-0186-В, Департамент діяв протиправно, оскільки такі обмеження спростовані позивачем належними та допустимими доказами.

Що стосується твердження скаржника про те, що суди першої та апеляційної інстанцій втрутилися у його дискреційні повноваження, колегія суддів зазначає наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5, передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: за наявності поважних причин орган вправі надати … , у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити… , рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам… тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може .

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

У випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.

Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

З урахуванням фактичних обставин, суд зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Тобто адміністративний суд, за загальним правилом, не обмежений у виборі ефективного способу відновлення права особи, порушеного суб`єктом владних повноважень, і вправі обрати найоптимальніший або такий, що відповідає характеру такого порушення та враховує обставини конкретної справи; при цьому перебирання непритаманних суду повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень не відбувається лише за умови відсутності встановлених судом у спосіб, передбачений процесуальним законом, обставин для використання відповідним суб`єктом публічного права альтернативності у прийнятті рішення за зверненням суб`єкта приватного права.

Верховний Суд у постанові від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок: …повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що розглядається необхідно виходити з меж повноважень Департаменту у сфері погодження проекту землеустрою, визначених статтею 186-1 ЗК України та Закону України Про землеустрій .

Умови, за яких орган відмовляє у погоджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені статтею 186-1 ЗК України, є вичерпними. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про погодження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - погодити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Оскільки судами попередніх інстанцій на підставі всебічного дослідження всіх обставин справи, надання належної правової оцінки наявним у матеріалах справи доказам, було встановлено відсутність підстав для відмови у погодженні проекту землеустрою та надання негативного висновку щодо цього проекту, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про необхідність зобов`язати відповідача погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ Альтерком Лімітед для експлуатації готельно-ділового комплексу за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська, 24, і підготувати та видати обґрунтований позитивний висновок, що не буде втручанням у дискреційні повноваження за встановлених у цій справі обставин.

Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах була висловлена Верховним Судом в постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № 818/1976/17, від 31 січня 2019 року у справі № 815/2488/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 346/2888/16-а, від 5 березня 2019 року у справі № 818/1817/17.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містять інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в запереченнях на позов і апеляційній скарзі та з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів першої та апеляції інстанцій - відсутні.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі Перес проти Франції ( Perez v. France , заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі Артіко проти Італії (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно заслухані , тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі Ван де Хурк проти Нідерландів (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі Пелекі проти Греції (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як довільне з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до заперечення справедливості (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко