Постанова

від 03.12.2020 по справі 280/4817/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року

м. Київ

справа №280/4817/18

адміністративне провадження №К/9901/12418/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/4817/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) Науково-виробнича фірма Лімекс до Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради про визнання протиправними та скасування припису, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ Науково-виробнича фірма Лімекс

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Білак С.В., суддів Шальєвої В.А., Малиш Н.І.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 12.11.2018 ТОВ Науково-виробнича фірма Лімекс звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради від 01.11.2018 №0019.

В обґрунтування позовних вимог ТОВ Науково-виробнича фірма Лімекс зазначило, що оспорюваний припис, який прийнятий за наслідками перевірки стану благоустрою території за адресою: м. Запоріжжя, пр. Соборний, 104, є протиправним та таким, що прийнятий з порушенням норм діючого законодавства України у зв`язку з недотриманням відповідачем умов та порядку здійснення перевірки, регламентованих Законом України від 05.04.2007 № 877-V Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності положеннями (далі - Закон № 877-V). Також позивач вказував на те, що паркан не є самочинним будівництвом, а встановлений за наявності відповідного дозволу, оскільки проект облаштування літнього майданчика кафе, декларацію про готовність якого зареєстровано Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області, погоджено з керівником Департаменту архітектури та містобування Запорізької міської ради.

2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 27.12.2018 задовольнив позовні вимоги.

3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 03.04.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким відмовив у задоволенні позовних вимог.

4. 25.04.2019 ТОВ Науково-виробнича фірма Лімекс звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2018 - залишити в силі.

5. Верховний Суд ухвалою від 17.05.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6. 13.06.2019 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, у якому Інспекція з благоустрою Запорізької міської ради просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване ТОВ Науково-виробнича фірма Лімекс рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

7. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 №880/6143/17 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

8. Протоколом розподілу справи від 02.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.

9. Ухвалою судді Верховного Суду від 03.07.2019 прийнято зазначену справу до свого провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Суди встановили, що 01.11.2018 заступником начальника Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради Кресік А.М., головним спеціалістом-інспектором відділу координації діяльності та оперативного контролю в сфері благоустрою Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради Семешко Г.О., із залученням головного спеціаліста - районного архітектора Олександрівського району відділу планування та забудови міста департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради Маргарян Т.Г. було проведено обстеження території/перевірку стану благоустрою території м. Запоріжжя, що знаходиться за адресою: м. Запоріжжя, пр. Соборний, 104.

За результатами перевірки було складено акт від 01.11.2018 №0019, у якому зафіксовано таке: мала архітектурна форма - металевий паркан встановлений ТОВ Науково-виробнича фірма Лімекс з порушенням вимог Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV Про благоустрій населених пунктів (далі - Закон № 2807-IV), пунктів 4.3.33, 4.3.36, 4.3.37, 11.2, 11.3 Правил благоустрою території м. Запоріжжя, затверджених рішенням Запорізької міської ради від 22.06.2011 №41.

На підставі вищезазначеного акта відповідачем було винесено припис від 01.11.2018 №0019 з вимогою до позивача провести демонтаж (транспортування) паркану та приведення земельної ділянки до первісного вигляду.

Також суди встановили, що відповідно до наданої позивачем декларації про готовність до експлуатації об`єкта, зареєстрованої державною архітектурно-будівельною інспекцією у Запорізькій області від 28.04.2016 №ЗП 143161111247, об`єктом реконструкції був офісно-торгівельний центр під кафе, тобто в експлуатацію введено кафе. В розділі інформація про об`єкт не зазначено про здійснення реконструкції об`єкту ресторанного господарства (кафе) разом із сезонним майданчиком. Крім того, в пункті 13 декларації інформація про документ, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою зазначено, що не потребується згідно з частиною четвертою статті 34 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності .

Окрім цього судом апеляційної інстанції встановлено, що право власності чи користування зазначеною земельною ділянкою для розташування літнього майданчика позивачем не зареєстровано, земельна ділянка не сформована.

До того ж, судом апеляційної інстанції встановлено, що мала архітектурна форма - паркан металевий не була включена в проект реконструкції об`єкту ресторанного господарства (кафе).

За інформацією від Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (лист від 24.09.2017 № 2379) до вказаного Департаменту будь-яких звернень щодо отримання дозвільних документів для розміщення літнього майданчику за адресою: м. Запоріжжя, пр. Соборний, 104 не надходило, з даного питання особи не зверталися, проектна документація не узгоджувалась.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що літня площадка кафе загалом та мала архітектурна форма - металевий паркан, розташовані за адресою: м.Запоріжжя, пр. Соборний, 104, є такими, що облаштовані відповідно до діючого законодавства України, оскільки позивачем отримано необхідні дозвільні документи для такого облаштування, а саме: 06.04.2016 зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо вказаного вище об`єкту нерухомост, (категорія складності ІІІ); 20.04.2016 зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності щодо об`єкту нерухомості, а саме: офісно-торгівельного центру під кафе, 15.12.2015 погоджено з керівником Департаменту архітектури та містобування Запорізької міської ради проект облаштування сезонної літньої площадки кафе.

12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що мала архітектурна форма - паркан, щодо проведення демонтажу якого винесено оспорюваний припис, встановлений з порушенням вимог рішення Запорізької міської ради від 25.03.2015 № 82 Про розміщення та облаштування сезонних відкритих майданчиків для харчування біля закладів ресторанного господарства на території м. Запоріжжя , оскільки облаштування малої архітектурної форми - паркану металевого не було включено в проект реконструкції об`єкту ресторанного господарства (кафе) та відсутнє обов`язкове узгодження даного проекту з Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки обставинам щодо дотримання умов та порядку здійснення перевірки суб`єктом владних повноважень, визначених Законом № 877-V. Також позивав вказує на те, що знесення паркану є крайньою мірою та можливо, зокрема за умови, якщо цим будівництвом порушуються права третіх осіб, а перебудова не призведе до усунення їх порушених прав, неможлива перебудова нерухомості відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами, або якщо особа, яка здійснила будівництво відмовляється від такої перебудови.

14. У відзиві на касаційну скаргу позивача Інспекція з благоустрою Запорізької міської ради вказує на її необґрунтованість з огляду, зокрема на те, що дія Закону № 877-V поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Натомість перевірка, наслідки в якій оспорює позивач, стосувалась дотримання останнім правил благоустрою, а не господарської діяльності та була проведена Інспекцією з благоустрою Запорізької міської ради в порядку самоврядного контролю.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі ; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначаються Законом № 2807-IV, який спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

18. Згідно з абзацом другим частини першої статті 1 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

19. Пунктом 6 частини першої статті 3 Закону № 2807-IV визначено, що система благоустрою населених пунктів включає здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

20. Завдання контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначені у статті 38 Закону № 2807-IV, відповідно до якої контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

21. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо (пункт 5 частини другої статті 10 Закону №2807-IV).

22. Відповідно до статті 40 Закону № 2807-IV самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Для здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту, в тому числі організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, утримання в належному стані закріплених за підприємствами, установами, організаціями територій, сільські, селищні, міські ради можуть утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів.

Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється шляхом:

1) проведення перевірок території;

2) розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян;

3) участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій;

4) подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об`єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту.

Положення про інспекцію з благоустрою населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною або міською радою на підставі Типового положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

23. За правилами пунктів 3.1 та 3.2 Положення про Інспекцію з благоустрою м. Запоріжжя Запорізької міської ради, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 18.02.2011 № 62 до функцій вказаної інспекції належить виявлення та оперативне реагування на факти порушень Законів України "Про благоустрій населених пунктів", "Про відходи", Водного та Земельного Кодексів України, " Про рекламу", Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку, додержання тиші у м. Запоріжжі та іншого чинного законодавства, оформлення актів і протоколів про адміністративну відповідальність за порушення законодавства з питань благоустрою міста згідно статей Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідно до рішення виконкому міської ради і направлення їх на розгляд адміністративних комісій.

Організація проведення рейдів та перевірок:

територій та об`єктів міста щодо стану їх благоустрою;

адміністративних районів міста на предмет додержання підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, посадовими особами і громадянами законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків та правил у сфері благоустрою, санітарно-природоохоронних, екологічних норм і правил;

24 . При цьому згідно із статтею 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

25. Під господарською діяльністю відповідно до положень частини першої статті 3 Господарського кодексу України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

26. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що поняття державного контролю у сфері господарської діяльності та поняття самоврядного контролю у сфері благоустрою не є тотожними поняттями. При цьому здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою не передбачає дотримання перевіряючим органом порядку здійснення державного нагляду (контролю) регламентованого положеннями Закону № 877-V.

27. До повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження правил благоустрою територій населених пунктів (пункт 2 частини першої статті 10 Закону № 2807-IV).

28. Згідно із частиною першою статті 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

29. Статтею 12 Закону № 2807-IV передбачено, що суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

30. До об`єктів благоустрою населених пунктів відповідно до статті 13 зазначеного Закону належать:

1) території загального користування: а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; б) пам`ятки культурної та історичної спадщини; в) майдани, площі, бульвари, проспекти; г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; ґ) пляжі; д) кладовища; е) інші території загального користування;

2) прибудинкові території;

3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;

4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.

До об`єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.

31 . Права та обов`язки підприємств, установ та організацій у сфері благоустрою населених пунктів визначені у статті 18 Закону № 2807-IV.

32. Пунктом 9 частини першої статті 21 Закону № 2807-IV визначено, що мала архітектурна форма, як елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою, є елементом (частиною) об`єктів благоустрою.

33 Частиною другою статті 21 Закону № 2807-IV передбачено, що до малих архітектурних форм належать огорожі, ворота, ґрати.

34. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.

35. Таким чином малі архітектурні форми, до яких належать огорожі, ворота, ґрати в межах населених пунктів відносяться до об`єктів благоустрою.

36. Для створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини рішенням Запорізької міської ради від 22.06.2011 № 41 було затверджено Правила благоустрою території міста Запоріжжя (далі - Правила благоустрою), які є обов`язковими для виконання на території міста Запоріжжя всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, органами самоорганізації населення, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства.

37. Так, за змістом пункту 4.3 Правил благоустрою на об`єктах благоустрою юридичним особам (їх філіям, представництвам, відділенням), фізичним особам-підприємцям, а також громадянам забороняється, зокрема:

самовільно встановлювати малі архітектурні форми, об`єкти зовнішньої реклами (підпункт 4.3.33);

самовільно встановлювати металеві гаражі та інші збірно-розбірні конструкції, укріплювати тимчасові споруди фундаментом (підпункт 4.3.36);

самовільно встановлювати металеві, дерев`яні або з інших матеріалів паркани та огорожі (підпункт 4.3.37).

38. Металевий паркан щодо якого відповідачем видано припис про необхідність його самостійного демонтажу є малою архітектурною формою.

39. Так, рішенням Запорізької міської ради від 25.03.2015 № 82 Про розміщення та облаштування сезонних відкритих майданчиків для харчування біля закладів ресторанного господарства на території м. Запоріжжя регулюється порядок розміщення сезонних відкритих майданчиків.

40. Відповідно до вказаного рішення дозволяється розміщення та облаштування сезонних відкритих майданчиків для харчування (далі - Сезонний майданчик) біля закладів ресторанного господарства, а саме: ресторанів, барів, кафе, закусочних, буфетів, які розташовані в окремій капітальній будівлі або спеціально обладнаному приміщенні іншої капітальної або некапітальної споруди виробничих підприємств, установ, навчальних, лікувальних, оздоровчих закладів, готелів, магазинів, закладів культури на території м. Запоріжжя, за умови включення Сезонного майданчика до проекту будівництва (реконструкції) об`єкту ресторанного господарства або наявності ескізного проекту чи схеми розміщення Сезонного майданчика, узгодженого з департаментом архітектури та містобудування міської ради та виконання вимог Санітарних правил для підприємств громадського харчування.

41. Отже, розміщення сезонного майданчика біля кафе відповідно до рішенням Запорізької міської ради від 25.03.2015 №82 дозволено за наявності однієї з таких умов:

включення сезонного майданчика до проекту будівництва (реконструкції) об`єкту ресторанного господарства;

при наявності ескізного проекту чи схеми розміщення сезонного майданчика, узгодженого з департаментом архітектури та містобудування міської ради.

42. Згідно з підпункту 11.2 пункту 11 Правил благоустрою самовільно розміщені об`єкти - це самовільно розміщені об`єкти, механізми, стаціонарні та пересувні тимчасові споруди, малі архітектурні форми, кіоски, павільйони, лотки, палатки, конструкції іншого типу і виду, засоби пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі та пересувні об`єкти з надання послуг, інше майно торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - тобто розміщені з порушенням вимог нормативно-правових актів, що встановлюють порядок їх розміщення або порядок відведення місць для розміщення засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі та пересувних об`єктів з надання послуг.

43. Пунктом 4.3 Правил благоустрою визначено, що на об`єктах благоустрою юридичним особам (їх філіям, представництвам, відділенням), фізичним особам-підприємцям, а також громадянам забороняється: самовільно встановлювати малі архітектурні форми, об`єкти зовнішньої реклами; самовільно встановлювати збірно-розбірні конструкції; самовільно встановлювати металеві, дерев`яні або з інших матеріалів паркани та огорожі.

44. Згідно із статтею 14 Закону № 2807-IV об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

45. Пунктом 11.3 Правил благоустрою визначено, що звільнення території міста Запоріжжя від самовільно розміщених об`єктів відбувається у випадку самовільного розміщення цих об`єктів з порушенням вимог нормативно-правових актів, що встановлюють порядок їх розміщення або порядок відведення місць для розміщення засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі та пересувних об`єктів з надання послуг та/або без оформлення у встановленому законом порядку права власності чи права користування на земельну ділянку, на якій розміщено цей об`єкт.

46. У справі, яка розглядається суди встановили, що мала архітектурна форма - паркан металевий не була включена в проект реконструкції об`єкту ресторанного господарства (кафе), позивачем не узгоджено проект на влаштування літнього майданчика з Департаментом архітектури та містобудування міської ради Запорізької міської ради.

47. З огляду на наведене та встановлені у справі обставини, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що позивачем порушено вимоги Закону № 2807-IV та не дотримано порядку щодо розміщення малих архітектурних форм, у зв`язку з чим припис Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради від 01.11.2018 №0019 є правомірним.

48. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Науково-виробнича фірма Лімекс залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 у справі №280/4817/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій