Постанова

від 07.12.2020 по справі 0640/4293/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2020 року

м. Київ

справа №0640/4293/18

адміністративне провадження №К/9901/21854/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 0640/4293/18

за позовом Заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державне підприємство "Головинський кар`єр", Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Гранітлайн", Державна служба геології та надр України, про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника прокурора Вінницької області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Кузьменко Л.В., суддів: Шидловського В.Б. Франовської К.С.,

в с т а н о в и в :

Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати протокол № 4413 від 07.06.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

- визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1192 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.07.2018 №13182/02/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН"".

В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Південної ділянки Головинського родовища лабрадоритів та надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН". Зокрема, протокол №4413 від 07.06.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі по тексту - ДКЗ України) прийнятий на підставі матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Південної ділянки Головинського родовища лабрадоритів за відсутності у ТОВ "ГРАНІТЛАЙН" спеціального дозволу на користування надрами всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №865 від 22.12.1994. Відтак, Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН" на підставі протиправного протоколу №4413 від 07.06.2018. Враховуючи наведене, протокол №4413 від 07.06.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1192 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.07.2018 №13182/02/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН" підлягають скасуванню.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року позов заступника прокурора Житомирської області задоволено.

Суд першої інстанції визнав протиправним та скасував протокол №4413 від 07.06.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин.

Визнав протиправним та скасував рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання №1192 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.07.2018 № 13182/02/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "Гранітлайн".

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року вирішено рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року скасувати, адміністративний позов залишити без розгляду.

У касаційній скарзі заявлено вимогу про скасування рішень суду апеляційної інстанції та направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення у зв`язку з її необґрунтованістю.

Суд, переглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін, оскільки відсутні підстави для його скасування.

Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно з ч. 1, 3 ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закоy № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною 4 ст. 23 Закону № 1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Аналіз вказаних вище законодавчих норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Разом з цим, здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

В обґрунтування позовних вимог прокурор посилався на порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Південної ділянки Головинського родовища лабрадоритів та надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН". Зокрема, протокол №4413 від 07.06.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі по тексту - ДКЗ України) прийнятий на підставі матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Південної ділянки Головинського родовища лабрадоритів за відсутності у ТОВ "ГРАНІТЛАЙН" спеціального дозволу на користування надрами всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №865 від 22.12.1994. Відтак, Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН" на підставі протиправного протоколу №4413 від 07.06.2018. Враховуючи наведене, протокол №4413 від 07.06.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1192 від 26.07.2018 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.07.2018 №13182/02/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГРАНІТЛАЙН" підлягають скасуванню.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та відсутністю органу, який наділений повноваженнями щодо оскарження до суду протоколів, складених за результатами таких розглядів. Прокурор покликається також на відсутність органу до повноважень якого віднесено нагляд за законністю рішень місцевих (обласних) рад. Разом з тим зазначає, що державне підприємство "Головинський кар`єр" як єдиний користувач надрами Головинського родовища лабрадоритів, до складу якого входить і Південна ділянка, через прийняття протиправного протоколу ДКЗ України №4413 втрачає основні робочі ресурси. Відтак, незаконне відчуження частини родовища шляхом його поділу вплине на права та обов`язки державного підприємства.

Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави". Крім того, звертаючись до суду з позовом "в інтересах держави" прокурор фактично виступає на захист інтересів господарюючого суб`єкта - державного підприємства "Головинський кар`єр", при цьому будь-яких доводів щодо неможливості останнього звернутись до суду за захистом порушеного права прокурор не наводить.

Згідно з статтею 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Відповідно до ст. 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Суд апеляційної інстанції з`ясував, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виняткових випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, отже немає підстав вважати, що позов має на меті захист інтересів держави , позаяк прокурор не довів, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. В контексті предмета цього позову інтереси держави уповноважені представляти відповідні органи, зокрема Міністерством екології та природних ресурсів України.

Проте, доказів неналежності здійснення або взагалі нездійснення відповідними органами своїх повноважень, насамперед Міністерством екології та природних ресурсів України, у цій справі прокурор не надав.

Потребу звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого належить захист законних інтересів держави, утім з огляду на зазначене вище висновки суду такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України та Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області не виникли.

Функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокуратури, належать, передусім, до компетенції, зокрема, вказаних вище суб`єктів владних повноважень і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до ст. 131-1 Конституції України, Закону № 1697-VII та КАС України, може бути реалізовано прокурором тільки у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його в неналежний спосіб. Водночас в такому разі прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким своєю чергою наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18 та від 27 лютого 2020 року у справі № 240/2400/19.

Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст. 169 цього Кодексу.

У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (ст. 7 КАС України).

Разом з тим, як зазначає Європейський суд з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення у справі Перетяка та Шереметьев проти України від 21 грудня 2010 року, заява № 45783/05).

З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустив порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року у справі № 0640/4293/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук