Постанова

від 11.12.2020 по справі 1.380.2019.002260

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.002260

адміністративне провадження № К/9901/12324/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду : судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю Атлант Сіті Груп до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, Виконавчий комітет Самбірської міської ради Львівської області, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю Атлант Сіті Груп на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глушка І.В., Довгої О.І., Запотічного І.І. від 30 березня 2020 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю Атлант Сіті Груп (далі - позивач, ТОВ Атлант Сіті Груп ) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач, ДАБІ України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області (далі - третя особа), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення головних інспекторів будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної будівельної інспекції України Павлова Ю.О., Гончар Т.Ю., Ференца Т.А. № 5-мб від 30 січня 2019 року Про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі , затверджених наказом від 11 квітня 2018 року № 2 .

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень є протиправним, оскільки на етапі отримання містобудівних умов та обмежень ТОВ Атлант Сіті Груп надано всі необхідні документи, також відділом архітектури та містобудування Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області не було виявлено невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Звертає увагу, що наміри позивача щодо реконструкції з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі Львівської області відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану м. Самбір. Позивач також зазначає, що затвердження містобудівних умов та обмежень на підставі Генерального плану, якщо відсутній детальний план території, є законним та не порушує вимоги чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що детальний план м. Самбір не затверджений, а тому містобудівною документацією на місцевому рівні є Генеральний план м. Самбір, тобто наміри забудови земельної ділянки мають відповідати вимогам Генерального плану м. Самбір.

Суд першої інстанції дійшов до висновку, що наказ третьої особи від 11 квітня 2018 року № 2 Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою на надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі є правомірним, а тому оскаржуване рішення відповідача про зупинення дії цього наказу є протиправним.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року апеляційну скаргу ДАБІ України задоволено, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, тому, встановивши порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головними інспекторами будівельного нагляду правомірно зупинено дію рішення, прийнятого об`єктом нагляду відповідно до визначених Законом України Про регулювання містобудівної діяльності повноважень, яке порушує вимоги містобудівного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ Атлант Сіті Груп звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 4 травня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 1.380.2019.002260, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ Атлант Сіті Груп .

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції під час прийняття рішення у справі не врахував правову позицію Верховного Суду щодо порядку застосування у подібних правовідносинах положень статей 1, 16, 17, 18, 19, 25, 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 6 березня 2019 року у справі № 803/1539/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 6 лютого 2020 року у справі № 809/1258/17, від 24 лютого 2020 року у справі № 569/4122/16-а. Скаржник зазначає, що відповідно до висловленої у вказаних постановах правової позиції Верховний Суд дійшов до висновку, що підставою відмови у надання містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні; відсутність розробленого та затвердженого детального плану території за наявності чинного генерального плану не може бути підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а відповідність намірів забудови у такому випадку визначається на підставі генерального плану населеного пункту. З огляду на зазначене, скаржник вважає висновки суду апеляційної інстанції про правомірність оскаржуваного рішення відповідача неправильними.

Крім того, скаржник посилається на те, що згідно частини п`ятої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а тому за відсутності встановленої відповідачем невідповідності намірів забудови земельної ділянки Генеральному плану м. Самбір суд апеляційної інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про правомірність рішення відповідача щодо зупинення дії містобудівних умов та обмежень, виданих позивачу для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі без жодних зауважень.

Також скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не було встановлено, в чому саме полягає невідповідність намірів забудови території містобудівній документації на місцевому рівні, а тому постанова суду апеляційної інстанції є немотивованою.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник додатково вказує, що судом апеляційної не надано належної правової оцінки тому, що в оскаржуваному рішенні відповідач посилається на правові норми, які втратили чинність, як на момент видачі містобудівних умов та обмежень, так і на момент прийняття оскаржуваного рішення, а саме: пункт 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109; втратив чинність на підставі наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства N 289 від 6 листопада 2017 року) та пункт 6 розділу Прикінцевих положень Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Від ДАБІ України надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ Атлант Сіті Груп , в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов до правильного висновку про те, що, встановивши порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинені об`єктами нагляду, відповідач правомірно зупинив дію рішення третьої особи; просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Від Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області надійшли письмові пояснення, в яких висловлюється незгода з вимогами касаційної скарги та підтримано відзив на касаційну скаргу ДАБІ України .

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до наказу ДАБІ України від 24 вересня 2018 року № 1194 Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на IV квартал 2018 року , наказу ДАБІ України від 21 грудня 2018 року № 1638 про продовження строку планової перевірки, на підставі направлення на проведення планової перевірки від 26 листопада 2018 року № 14-мб/пл, направлення від 22 грудня 2018 року № 16-мб/пл головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. з 26 листопада 2018 року по 2 січня 2019 року проведено планову перевірку відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області вибірково за період діяльності 2016 року - ІІІ квартал 2018 року.

За результатами перевірки головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл.

За результатами перевірки, зокрема, встановлено, що наказом відділу нагляду за діяльність уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України від 11 квітня 2018 року № 2 позивачу видані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі за відсутності затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: детального плану території, чим порушено вимоги пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , пункту 2.4 Порядку № 109 та пункту 6 розділу Прикінцевих положень Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

За результатами перевірки головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А , Гончаром Т.А. видано припис виконуючому обов`язки начальника відділу, заступнику начальника відділу містобудування та архітектури Самбірської міської ради Львівської області від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Крім того на підставі встановлених в акті перевірки від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл порушень головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України Павловим Ю.О., Ференцом Т.А, Гончаром Т.А. прийнято рішення № 5-мб від 30 січня 2019 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі , затверджених наказом від 11 квітня 2018 року № 2.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України Про регулювання містобудівної діяльності .

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України Про архітектурну діяльність , органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/2243/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 810/899/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України з 26 листопада 2018 року по 2 січня 2019 року проведено планову перевірку відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області вибірково за період діяльності 2016 року - ІІІ квартал 2018 року.

За результатами проведеної перевірки, серед іншого, встановлено, що відділом містобудування та архітектури Виконавчого комітету Самбірської міської ради Львівської області видані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі за відсутності затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: детального плану території, чим порушено, зокрема, вимоги пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні).

Виявлене порушення зафіксовано в акті перевірки від 9 січня 2019 року № 16/мб-пл. На підставі цього акта головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ України прийнято рішення № 5-мб від 30 січня 2019 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень.

На цій підставі колегія суддів робить висновок, що порядок проведення заходу державного нагляду відповідачем дотримано та такий захід проведено у межах повноважень відповідача.

Стосовно доводів скаржника про необґрунтованість прийнятого відповідачем рішення щодо зупинення дії містобудівних умов та обмежень від 11 квітня 2018 року № 2 колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до абзацу третього частини восьмої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.

Згідно з положеннями частини четвертої статті 41-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Отже, зі змісту наведених правових норм вбачається, що головні інспектори будівельного нагляду уповноважені зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до їх повноважень, лише у випадку виявлення порушень зі сторони об`єкта нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, допущених під час прийняття таких рішень.

Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що підставою для зупинення дії рішення об`єкта нагляду, а саме - містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція з добудовою та надбудовою нежитлових будівель по вул. Торговій, 62 під виробничо-торговий комплекс у м. Самборі , стала відсутність затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: детального плану території.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частиною першою статті 17 вказаного Закону передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно із положеннями частини першої статті 19 Закону передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності ).

Згідно із положеннями пункту 3 частини першої статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до підпункту 6 пункту а частини першої статті 31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. При цьому, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, є неправомірною.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 11 липня 2019 року у справі № 369/9003/16-а.

Суд також враховує, що підготовка і подання на затвердження відповідної ради містобудівної документації (в тому числі детального плану території) відноситься до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, у зв`язку з чим позивач не повинен зазнавати негативних наслідків у вигляді неможливості реалізувати своє право власності на земельну ділянку, включаючи її забудову, від неналежного виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків щодо розроблення та затвердження детального плану території.

Отже, відсутність детального плану території, за наявності чинного Генерального плану міста Самбір, сама по собі не може свідчити про невідповідність намірів забудови земельної ділянки по вул. Торгової, 62 у м. Самборі містобудівній документації на місцевому рівні, а отже, не може свідчити про те, що Виконавчий комітет Самбірської міської ради Львівської області під час прийняття наказу від 11 квітня 2018 року № 2 про затвердження містобудівних умов та обмежень вул. Торгової, 62 у м. Самборі, порушив законодавство у сфері містобудівної діяльності.

Разом з тим, відповідність намірів забудови вищезазначеної земельної ділянки відповідач мав перевірити, виходячи з положень Генерального плану міста Самбір.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, на момент звернення позивача із заявою до відділу архітектури та містобудування Виконавчого комітету Самбірської міської ради чинним був Генеральний план м. Самбір, затверджений рішенням Самбірської міської ради у 1976 році.

Таким чином, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи відповідає функціональне призначення земельної ділянки, охопленої територією вул. Торгової, 62 у м. Самборі, Генеральному плану м. Самбір , оскільки видача Виконавчим комітетом Самбірської міської ради містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом від 11 квітня 2018 року № 2, за наявності підстав для відмови у їх наданні, є підставою вважати, що відповідне рішення прийнято з порушенням містобудівного законодавства. При цьому, підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану.

З огляду на зазначене, колегія суддів робить висновок про те, що правомірність рішення Департаменту ДАБІ у Львівській області № 5-мб від 30 січня 2019 року, яким зупинено дію містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Виконавчого комітету Самбірської міської ради від 11 квітня 2018 року № 2, необхідно оцінювати, виходячи саме із перевірки відповідності намірів забудови земельної ділянки, обмеженої вул. Торгової, 62 у м. Самборі, функціональному призначенню цієї ділянки, визначеному у Генеральному плані м. Самбір.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

Вирішуючи вимоги касаційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що відсутність детального плану території по вул. Торгової, 62 у м. Самборі, за наявності чинного Генерального плану міста, не могла бути підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а тому відповідач неправомірно зупинив їх дію, оскільки жодних порушень зі сторони третьої особи при видачі цих містобудівних умов та обмежень виявлено не було. При цьому, суд першої інстанції зробив висновок, що за таких умов відповідність намірів забудови земельної ділянки повинна була перевірятися, виходячи із положень Генерального плану м. Самбір.

Водночас, суд першої інстанції не дослідив положення Генерального плану міста, не перевірив відповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні та не зробив відповідних висновків про таку відповідність, тобто фактично не надав оцінку доводам адміністративного позову.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, зазначив, що за умови виявлення у діях об`єкта нагляду (у даній справі - третьої особи) порушення під час видачі позивачу містобудівних умов та обмежень, відповідач діяв у межах та у порядку, визначеному Законом, приймаючи рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень.

Таким чином, суд апеляційної інстанції фактично погодився із відповідачем щодо наявності у діях третьої особи порушень містобудівного законодавства під час видачі позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Торгової, 62 у м. Самборі, однак не мотивував такі висновки, зокрема, не перевірив відповідність намірів забудови цієї земельної ділянки Генеральному плану м. Самбір.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами попередніх інстанцій всупереч наведеному принципу не досліджено безпосередньо положення Генерального плану м. Самбір, не перевірено відповідність функціонального призначення земельної ділянки, охопленої територією вул. Торгової, 62 у м. Самборі, на забудову якої позивачу надано містобудівні умови та обмеження, вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, Генеральному плану м. Самбір.

Аналогічна правова позиція щодо обставин справи, які належить встановити судам у подібних правовідносинах, висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 24 квітня 2019 року у справі № 826/13358/17, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Згідно з положеннями частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що у визначених випадках справа направляється на новий розгляд до суду першої інстанції.

З огляду на те, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права та не досліджено всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення, колегія суддів робить висновок про необхідність виходу за межі вимог касаційної скарги та прийняття рішення про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ТОВ Атлант Сіті Груп слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази в інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю Атлант Сіті Груп задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2020 року скасувати.

Справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю Атлант Сіті Груп до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, Виконавчий комітет Самбірської міської ради Львівської області, про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз