Ухвала

від 08.12.2020 по справі 320/1765/20

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

08 грудня 2020 року Справа № 320/1765/20

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудіна С.О., розглянувши у судовому засіданні позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Товариство з обмеженою відповідальністю "Еліт-Фасад Груп" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Грандіс Трейд ЛТД", про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017;

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-22/21, видані 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії, було повернуто прокурору з усіма доданими до неї документами.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2020 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 було скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26.10.2020 було відкрито провадження у справі. Вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, Товариство з обмеженою відповідальністю "Еліт-Фасад Груп" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Грандіс Трейд ЛТД". Призначено підготовче засідання на 12 листопада 2020 року о 16:30 год.

У підготовчому засіданні 12.11.2020 було оголошено перерву до 08.12.2020 до 10 год. 00 хв.

У судове засідання 08.12.2020 з`явилися представники позивача та третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Еліт-Фасад Груп".

Інші учасники процесу у судове засідання не з`явилися.

Представник Державної архітектурно-будівельної інспекції України направив до суду клопотання про направлення на його адресу копії позовної заяви з додатком.

Проте, вказане клопотання відповідача є безпідставним, оскільки відповідно до пункту 12 частини дев`ятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України всі наявні в суді матеріали, які підлягають врученню суб`єкту владних повноважень як стороні, відповідач може отримати лише безпосередньо у суді, позаяк розгляд справи відбувається за місцезнаходженням суб`єкта владних повноважень. Копія позовної заяви з додатками у такому випадку відповідачу не направляється.

04.12.2020 представником Товариства з обмеженою відповідальністю "Еліт-Фасад Груп" було подано до суду клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду, розглянувши яке суд зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк , який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Відтак початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Суд зазначає, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Так, інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах та стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою сприяння досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулювання учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.

Предметом позову у даній справі є вимоги про:

- визнання протиправною бездіяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017;

- скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21, виданих 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;

- зобов`язання Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Так, прокурор зазначає, що Києво-Святошинською місцевою прокуратурою було направлено до Державної архітектурно-будівельної інспекції України лист від 07.06.2019 №9443вих.19, у якому повідомлено про виявлені порушення вимог містобудівного законодавства при будівництві житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області". У зв`язку з цим прокуратурою викладено прохання щодо проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на вказаному об`єкті, за результатами якої, вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017 (а.с.117-120).

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 26.06.2019 №1010-1235/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі, що на даний час вживаються організаційні заходи щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за відповідною адресою, про результати якої буде повідомлено додатково (а.с.121-122).

Після цього, Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області з листом від 02.08.2019 №9443/1вих.19, у якому просила надати інформацію з підтверджуючими документами щодо того, чи проведено перевірку будівельних норм, стандартів і правил на відповідному об`єкті (а.с.123).

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 21.08.2019 №1010-2489/02 (вх. №10606вх-19 від 03.09.2019) повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про проведення Департаментом позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області, за результатами якої складено акт від 18.07.2019 №Т-1807/1, надано приписи від 19.07.2019 №С-1807/1, №С-1807/2, складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019 №1-Л-З1807/1 та винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У вказаному листі Департамент повідомив, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області надіслано лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки. Після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації необхідних для документальної перевірки документів та графічних матеріалів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжитті відповідні заходи реагування (а.с.124-125).

У подальшому Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з листом від 25.11.2019 №17050вих.15, у якому повторно повідомила про виявлені порушення вимог містобудівного законодавства при будівництві житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області". При цьому прокуратурою зазначено, що з аналізу відповіді Департамента Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, викладеної у листі від 21.08.2019 №1010-2489/02 (вх. №10606вх-19 від 03.09.2019), вбачається залишення Департаментом поза увагою виявлених Києво-Святошинською місцевою прокуратурою порушень містобудівного законодавства, пов`язаних з видачею містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21, виданих 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації. У зв`язку з цим заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури просив провести позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті "Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області", за результатами якої вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017 (а.с.139-144).

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 17.12.2019 №1010-4915/02 (вх. №14427вх-19 від 26.12.2019, а.с.145-146) повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про те, що ним на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації був надісланий лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки прийнятих рішень Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації про надання ТОВ "Еліт-Фасад" містобудівних умов та обмежень від 18.04.2017 №01-22/21 на проектування об`єкту "нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород Київської області, однак станом на дату надання відповіді витребувані Департаментом від Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації копій документів та графічних матеріалів необхідних для проведення документальної перевірки, на адресу Департаменту не надходили.

У зв`язку з цим, Департаментом було повторно направлено на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації запит щодо надання належним чином засвідчених копій відповідних документів, необхідних для проведення документальної перевірки.

У листі Департамент зазначив, що відповідна перевірка буде проведена після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації запитуваних документів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.

Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури зазначає, що підстави для звернення до суду з позовом у цій справі виникли з моменту отримання прокуратурою листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 17.12.2019 №1010-4915/02, тобто 26.12.2019, а тому строк звернення до суду не порушений.

Однак, суд не погоджується з цієї позицією позивача та звертає увагу на те, що у самій позовній заяві Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури повідомив, що про допущені порушення вимог містобудівного законодавства прокурору стало відомо у червні 2019 року за результатами системного аналізу інформації та матеріалів, отриманих в ході виконання функцій, покладених на органи прокуратури України (третій абзац аркуша 14 позовної заяви).

Як було зазначено вище, після цього було розпочато листування з Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, у ході якої Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області вже листом від 21.08.2019 №1010-2489/02 (вх. №10606вх-19 від 03.09.2019) повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про проведення Департаментом позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області, та про результати такої перевірки.

Отже, про результати проведеної перевірки позивачу стало достеменно відомо 03.09.2019, однак незважаючи на це, Києво-Святошинська місцева прокуратура листом від 25.11.2019 №17050вих.15 повторно повідомила Державній архітектурно-будівельній інспекції України про виявлені порушення вимог містобудівного законодавства при будівництві житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області" та просила провести позапланову перевірку відповідних обставин.

Суд зазначає, що зміст листа від 25.11.2019 №17050вих.15 фактично є ідентичним змісту листа від 07.06.2019 №9443вих.19, відповідь на який, як вже було вказано, позивач отримав 03.09.2019. Таким чином, шляхом направлення листа від 25.11.2019 №17050вих.15 позивач фактично надав Державній архітектурно-будівельній інспекції України другий шанс на виявлення фактів порушень, про які йшлося первісно у листі від 07.06.2019 №9443вих.19, перед тим, як звертатися до суду.

З наявного у справі листування вбачається незгода позивача з результатами перевірки, про які йому стало відомо з листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 21.08.2019 №1010-2489/02 (вх. №10606вх-19 від 03.09.2019), оскільки такі результати відрізнялися від результатів власної перевірки (аналізу інформації та матеріалів, отриманих в ході виконання функцій, покладених на органи прокуратури України), проведеної у червні 2019 року. Тобто позивач фактично просив Державну архітектурно-будівельну інспекцію України встановити ті обставини, які він виявив у ході проведення своєї перевірки.

Наведене свідчить, що підстави для звернення Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури до суду з позовом у цій справі виникли щонайменше 03.09.2019 - отримання прокуратурою листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 21.08.2019 №1010-2489/02, з якого він дізнався про начебто неналежне виконання органом державної влади (Державною архітектурно-будівельною інспекцією України) своїх повноважень.

У судовому засіданні 08.12.2020 представник позивача не зміг обґрунтовано та переконливо пояснити суду обставини та причини, за яких строк звернення до суду Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури обчислює саме з моменту отримання листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 17.12.2019 №1010-4915/02, тобто з 26.12.2019, а не з 03.09.2019 - отримання прокуратурою листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 21.08.2019 №1010-2489/02.

Суд наголошує, що установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

Саме такий правовий висновок викладено Великою Палати Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 81334171).

Крім того, Верховний Суд у постанові від 30.01.2018 у справі №826/12182/14 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 71911139) зазначив таке:

Судова колегія вважає необґрунтованими посилання позивача на ту обставину, що підстави для звернення з вищезазначеним позовом виникли виключно після відхилення 22.05.2014 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві подання прокурора, за змістом якої остання ухилилась від захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

У рішенні від 8 квітня 1999 року N 3-рп/99 Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту. При цьому інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів. Відповідні положення про самостійне визначення прокурором, у чому полягає порушення інтересів держави та необхідності їх захисту закріплені у частині 2 статті 60 КАС України. Отже, позиція органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не впливає на перебіг строку звернення до суду .

При цьому у постанові від 3 листопада 2015 року (справа 21-2008а15) Верховний Суд України, аналізуючи положення абзацу 2 частини другої статті 99 КАС України про початок обчислення строку звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень та виникнення підстав, що дають право на звернення з позовом, зазначив, що підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало відомо про це прокурору .

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Частиною шостою статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02.06.2016 №1402-VIII передбачено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

На підставі викладеного та з урахуванням вищевказаних постанов Верховного Суду, суд дійшов висновку про пропуск прокурором строку звернення до суду.

При цьому, суд зауважує, що клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду Першим заступником керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури заявлено не було, оскільки останній вважає такий строк не пропущений.

Водночас, Верховний Суд у постанові від 13.01.2020 у справі №1.380.2019.001240 зазначив, що поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Питання поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.

Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.

Відповідно до пункту 48 рішення Європейського суду з прав людини Пономарьов проти України (№ 3236/03) вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.

У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини Перез де Рада Каванілес проти Іспанії зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (Affaire Perez de Rada Cavanilles c. Espagne, № 116/1997/900/1112).

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Згідно з частиною третьою статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

За таких обставин, у цій справі наявні правові підстави для залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду та відсутністю заяви позивача про його поновлення.

Крім того, суд також вважає за доцільне зазначити таке.

Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення .

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади , місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку з наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 у справі №320/2341/19.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Згідно з правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, за змістом частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль , замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

За таких обставин, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

При цьому, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах.

Крім того, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України Про прокуратуру , навівши відповідне обґрунтування цього.

Обґрунтовуючи позовні вимоги у цій справі, прокурор вказує на порушення вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил під час надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в частині визначення мінімальної розрахункової площі земельної ділянки для розміщення запроектованих житлових будинків з урахуванням передбаченого у п. 5.1 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва стандарту щодо щільності населення та визначення необхідної прибудинкової території для даних будинків з відповідною щільністю населення (зокрема, для розміщення озеленення, ігрових майданчиків, майданчиків для відпочинку дорослого населення, для занять фізкультурою, для господарських цілей, для вигулювання собак, для стоянки автомашин); п. 3.13 ДБН 360-92** в частині збереження відстані між садибним будинком і довгими сторонами багатоповерхового будинку; внесення до містобудівних умов та обмежень недостовірних відомостей про цільове призначення земельної ділянки та неправдивої інформації про затвердження плану зонування територій (зонінг) м. Вишгород та відсутність відповідного реагування органу державного архітектурно-будівельного нагляду щодо їх скасування та, відповідно, безпідставності видачі дозволу на виконання будівельних робіт, що дають право на забудову земельної ділянки.

Вказані обставини, як було вказано вище, стали підставою для листування між Києво-Святошинською місцевою прокуратурою та Державною архітектурно-будівельною інспекцією України щодо необхідності проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства задля вирішення питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Незгода прокурора з результатами проведеної Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області перевірки стала підставою для звернення до суду з позовом у цій справі.

Отже, прокурор фактично звернувся у цій справі з позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

При цьому, одним з відповідачів прокурором у цій справі визначено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:

26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС.

…

29. Однак у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання додержання вимог містобудівного законодавства, відтак - органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач.

30. Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та УДАБК, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.

31. Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.

…

34. Однак спір між прокуратурою та УДАБК щодо примусу до виконання УДАБК своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС не передбачена.

35. При цьому у цій справі поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції .

З урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду при розгляді подібних правовідносин, суд вважає, що у даній справі є правові підстави для залишення позову без розгляду також згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Саме така остання правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 26.10.2020 у справі №320/2585/19, обставини якої є майже ідентичними до спірних правовідносин (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 92457897) .

За таких обставин, у даній справі наявні дві самостійні правові підстави для залишення позову без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Позов залишити без розгляду.

2. Копію ухвали видати (надіслати) учасникам процесу.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд

Повний текст ухвали складений та підписаний 14.12.2020.

Суддя Дудін С.О.