Постанова

від 17.03.2021 по справі 320/1765/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/1765/20 Суддя (судді) першої інстанції: Дудін С.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючий суддя Грибан І.О.,

судді: Ключкович В.Ю.,

Парінов А.Б.

за участі:

секретар с/з Піскунова О.Ю.,

пр-к апелянта Левицька У.І.

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю Еліт-Фасад груп та Товариство з обмеженою відповідальністю Грандіс Трейд ЛТД , - про скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії, -

У С Т А Н О В И В:

Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017;

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-22/21, видані 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії, було повернуто прокурору з усіма доданими до неї документами.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2020 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02.03.2020 було скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

04.12.2020 представником Товариства з обмеженою відповідальністю "Еліт-Фасад Груп" було подано до суду клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду м. Києва від 08 грудня 2020 року адміністративний позов Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави залишено без розгляду на підставі частини 3 статті 123 КАС України, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.

Не погоджуюсь із вказаним судовим рішенням, позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Апелянт зазначає, що у позовах, де прокурор звертається до суду із заявою про захист державних інтересів, перебіг строку позовної давності починається з часу, коли прокурор, який звертається до суду , дізнався про таке порушення, а не з часу, коли відповідне порушення сталося.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 17 березня 2021 року.

Відзиву від відповідача на апеляційну скаргу до суду не надходило, що не перешкоджає апеляційному розгляду даної справи.

У судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримала у повному обсязі, просила їх задовольнити.

Відповідачі в судове засідання не з`явилися та явку уповноважених представників до суду не забезпечили. Про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були повідомлені належним чином.

Керуючись приписами ч. 2 ст. 313 КАС України, суд протокольною ухвалою вирішив здійснити апеляційний розгляд справи за даною явкою.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до п.4, ч.1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Рішення суду першої інстанції про залишення без розгляду адміністративного позову, мотивовано пропущенням прокурором строку звернення до суду і відсутністю у останнього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, з огляду на недоведеність необхідного захисту інтересів держави в якості самостійного позивача, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.

Як убачається із матеріалів справи та встановлено колегією суддів, предметом даного позову є визнання протиправною бездіяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017; скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21, виданих 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації; зобов`язання Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017.

Колегією суддів установлено, що Києво-Святошинською місцевою прокуратурою 07.06.2019 направлено до Державної архітектурно-будівельної інспекції України лист за № 9443 вих.19, у якому повідомлено про виявлені порушення та викладено вимогу щодо проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства.

У відповідь на вказаний лист Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 26.06.2019 № 1010-1235/02 повідомив місцеву прокуратуру, що ним вживаються організаційні заходи щодо проведення позапланової перевірки, про результати якої буде повідомлено додатково.

Оскільки про остаточні результати розгляду вказаного листа Департаментом місцеву прокуратуру повідомлено не було, з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді остання повторно звернулась до зазначеного органу з листом № 9443/1 вих. 19, у якому просила надати інформацію з підтверджуючими документами щодо проведення за результатами його розгляду перевірки будівельних норм, стандартів і правил на спірному об`єкті будівництва.

Департамент листом від 21.08.2019 №1010-2489/02 повідомив про проведення позапланової перевірки, за результатами якої складено акт від 18.07.2019 № Т-1807/1. Крім цього, у вказаному листі Департамент зазначив, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації надіслано лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки. Після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово- комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації необхідних для документальної перевірки документів та графічних матеріалів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжитті відповідні заходи реагування.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що зі змісту наданої Департаментом Державної архітектурно- будівельної інспекції у Київській області інформації від 21.08.2019 №1010- 2489/02, яка надійшла до місцевої прокуратури 03.09.2019, неможливо було встановити, чи виявив уповноважений орган державного архітектурно- будівельного контролю та нагляду зазначені у листі прокуратури порушення, зокрема в частині законності видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки, та чи є підстави для захисту інтересів держави в даному випадку шляхом пред`явлення позову до суду.

Також, на вказану дату прокурору було невідомо чи вжито Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області вичерпних заходів щодо проведення перевірки, а також щодо можливості вжиття ним заходів реагування за її результатами. Позиція Департаменту, як слідує у зазначеному вище листі, полягала у тому, що перевірка триває, вжиття заходів реагування можливе за її результатами.

Варто також зазначити, що про виявлені місцевою прокуратурою порушення вимог містобудівного законодавства, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області не надано оцінки ні у надісланих на адресу місцевої прокуратури листах, ні у акті проведеної перевірки, що свідчить про неналежне здійснення повноважень зазначеним органом державного контролю.

У зв`язку з цим, Києво-Святошинська місцева прокуратура втретє звернулася до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з листом від 25.11.2019 № 17050вих.15.

Разом з тим, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 17.12.2019 № 1010-4915/02 (вх. №14427вх-19 від 26.12.2019) повідомив прокуратуру, що ним на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації 03.07.2019 №1010-1379/02 надіслано лист щодо надання копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки прийнятих рішень, відповідь на який отримано не було. У зв`язку з цим, Департаментом повторно направлено на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації запит щодо відповідних документів. Також зазначив, що відповідна перевірка буде проведена після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації запитуваних документів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.

Вважаючи, що Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області мав можливість прийняти відповідне рішення за наданими прокуратурою матеріалами, прокурор дійшов висновку про бездіяльність Департаменту Державної архітектурно- будівельної інспекції у Київській області в частині реагування на виявлені прокуратурою порушення, та бездіяльність Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації в частині надання необхідних документів.

Також слід зазначити, що позивачем було вчинено ряд дій, на спонукання суб`єкта владних повноважень до виконання своїх функцій та з метою захисту інтересів держави, зокрема, направлено неодноразові звернення до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України з вимогами проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул.Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області ТОВ Еліт-Фасад та ТОВ Грандіс трейд ТЛД , вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172861298 від 13.10.2017, надати інформацію та інші.

Отже, органам прокуратури з моменту отримання листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 17.12.2019 №1010-4915/02, стало відомо про допущену з боку відповідача бездіяльність та з дня отримання вказаного листа. тобто з 26.12.2019 виникли підстави, що даються право суб`єкту владних повноважень на пред`явлення визначених законом вимог.

Колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що , для нього саме з 26.12.2019 пов`язується початок перебігу строку звернення до адміністративного суду.

Щодо висновків суду першої інстанції про відсутність у позивач адміністративної процесуальної дієздатності, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру , який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Аналіз наведених положень законодавства дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Правовий висновок щодо представництва держави прокурором в судовому процесі викладено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі 912/2385/18( господарські справи).

У зазначеній постанові Верховний Суд звертає увагу, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру , прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру , і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України Про прокуратуру передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Таким чином, у суду першої інстанції не було правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до п. 1 ч. 8 ст. 240 КАС України з підстав, визначених ч. 3 ст. 123 КАС України, оскільки строк звернення до суду з вказаним позовом не пропущено та прокурором обґрунтовано підстави представництва інтересів держави за неналежного виконання цього обов`язку відповідним органом владних повноважень.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що допущені судом першої інстанції порушення норм процесуального права є такими, що призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись статтями 312, 315, 320, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Київської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді В.Ю. Ключкович

А.Б. Парінов

(повний текст ухвали складено 18.03.2021р.)