Постанова

від 23.12.2020 по справі 465/2242/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 465/2242/17

адміністративне провадження № К/9901/28410/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.

судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Жидачівської міської ради Львівської області на постанову Франківського районного суду міста Львова від 06.09.2017 (суддя - Гулієва М.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2018 (судді - Старунський Д.М., Курилець А.Р., Кушнерик М.П.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Індустріальний Бізнес-Парк" до Жидачівської міської ради Львівської області про скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У квітні 2017 року ТОВ "Індустріальний Бізнес-Парк" звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Жидачівської міської ради №283 від 16.03.2017 Про визначення розміру збитків, заподіяних ТзОВ Індустріальний Бізнес-Парк внаслідок використання землі без правовстановлюючих документів .

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно акту визначення розміру збитків за фактичне використання ТзОВ Індустріальний Бізнес-Парк земельної ділянки без правовстановлюючих документів від 02.03.2017, комісія з самоврядного контролю за використанням та охороною земель, створена відповідно до рішення виконкому міської ради від 18.03.2016 №46 у складі - заступника міського голови з питань діяльності виконкому ОСОБА_2, землевпорядника міської ради ОСОБА_1 , провідного спеціаліста ОСОБА_3, голови постійної комісії з питань землекористування та містобудування ОСОБА_4, голови постійної комісії з питань законності, взаємодії з громадськими формуваннями, регламенту і депутатської етики ОСОБА_5, з участю заступника голови комісії з ліквідації відділу Держгеокадастру у Жидачівському pайоні Львівської області ОСОБА_6, встановила, що ТзОВ Індустріальний Бізнес-Парк вело господарську діяльність на земельній ділянці за адресою м. Жидачів, вул. Д. Галицького, 86, площею 2,1138 га, кадастровий № 4621510100:01:075:0011, на якій розміщені об`єкти нерухомості, що належали товариству на праві власності з 18.04.2013 по 16.02.2017.

Встановлено, що Товариство не оформило правовстановлюючих документів на земельну ділянку під об`єктами нерухомого майна. В порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель на підставі ст. 189 Земельного кодексу України, комісія встановила розмір збитків за фактичне використання земельної ділянки за період з 01.04.2014 по 16.02.2017 в сумі 269447,56 грн.

Рішенням Жидачівської міської ради №283 від 16.03.2017 Про визначення розміру збитків, заподіяних ТОВ Індустріальний Бізнес-Парк внаслідок використання землі без правовстановлюючих документів , визначено збитки за фактичне використання земельної ділянки на території м. Жидачів, вул. Д. Галицького, 86, площею 2,1138 га, кадастровий №4621510100:01:075:0011, за період з 01.04.2014 по 16.02.2017 в сумі 269447,56 грн.

Не погодившись з такими рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідно до Порядку визначення та відшкодування міській раді збитків, заподіяних внаслідок використання земельної ділянки з порушенням законодавства про плату за землю, розміри збитків визначаються комісіями, створеними виконкомами міських рад, до складу яких входять представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть відшкодовувати ці збитки. Однак, акт визначення розміру збитків складено без залучення представника позивача. Крім того, у розрахунку збитків міститься посилання на нормативну грошову оцінку земельної ділянки за 2014-2017р.р., але не вказано рішення Міськради, якими була затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Жидачів, за таких обставин, розрахунок здійснено з порушенням чинного законодавства. Крім того, рішення на адресу позивача не надсилалось.

Ухвалою Франківського районного суду міста Львова від 28.04.2017 відмовлено у відкритті провадження у даній справі з підстав, п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017 ухвалу Франківського районного суду міста Львова від 28.04.2017 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постановою Франківського районного суду міста Львова від 06.09.2017 позов задоволено.

Скасовано рішення Жидачівської міської ради №283 від 16.03.2017 Про визначення розміру збитків, заподіяних ТОВ Індустріальний Бізнес-Парк внаслідок використання землі без правовстановлюючих документів .

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2018 змінено мотивувальну частину постанови Франківського районного суду міста Львова від 06.09.2017, а в решті постанову залишено без змін.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування міській раді збитків, заподіяних внаслідок використання земельної ділянки з порушенням законодавства про плату за землю, розміри збитків визначаються комісіями, створеними виконкомами міських рад, до складу яких входять крім інших, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть відшкодовувати ці збитки.

Враховуючи, що акт визначення розміру збитків складено без залучення представника позивача, доказів про його належне повідомлення суду не надано; у розрахунку збитків міститься посилання на нормативну грошову оцінку земельної ділянки за 2014-2017 роки, проте не вказано рішення Міськради, якими була затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Жидачів, суд дійшов висновку, що такий розрахунок здійснено з порушенням чинного законодавства.

Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що відповідно до положень п. 2 Порядку №284 результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Враховуючи, що Комісія з самоврядного контролю за використанням та охороною земель, якою складено акт визначення розміру збитків за фактичне використання ТОВ Індустріальний Бізнес-Парк земельної ділянки без правовстановлюючих документів від 02.03.2017, створена відповідно до рішення виконавчого комітету міської ради від 18.03.2016 №46, такий, відповідно до п. 2 Порядку №284, підлягав затвердженню, виконавчим комітетом міської ради, тобто органом, який його створив.

З огляду на зазначене, апеляційний суд дійшов висновку, що у міської ради відсутні повноваження на визначення збитків, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284, а тому прийнявши оскаржуване рішення та визначивши збитки за фактичне використання земельної ділянки відповідач діяв всупереч вищевказаному Порядку.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки обставинам справи, не досліджено належним чином докази, які мають значення для правильного вирішення спору та ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

З такими висновками суддів колегія не погоджується з огляду на наступне.

Предметом спору у цій справі є правомірність рішень Комісії, якими визначено розмір збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді позивачем, як землекористувачем.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 3 статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993р. №284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що орган місцевого самоврядування вважаючи, що ТОВ Індустріальний Бізнес-Парк завдано йому збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам, а також затвердити його відповідним рішенням.

Водночас, частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За змістом частини 1 статті 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржувані рішення безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення міської ради від 16.03.2017 №283 Про визначення розміру збитків, заподіяних ТзОВ Індустріальний Бізнес-Парк внаслідок використання землі без правовстановлюючих документів , яким визначено збитки за фактичне використання земельної ділянки на території м. Жидачів, вул. Д. Галицького, 86, площею 2,1138 га, кадастровий № 4621510100:01:075:0011, за період з 01.04.2014 по 16.02.2017 в сумі 269447,56 грн. не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, напряму не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ТзОВ Індустріальний Бізнес-Парк , а тому не може бути предметом спору.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

Обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до цивільного суду з позовом до ТзОВ Індустріальний Бізнес-Парк про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.

Подібна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 12.12.2018р. (справа №802/2474/17-а), від 11.09.2019р. (справа №826/1773/18), від 23.01.2019р. (справа №822/3345/17), від 03.07.2019р. (справа №823/2491/18), та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постановах від 31.01.2019р. (справа №524/4970/17), від 21.02.2019р. (справа №208/8698/15-а (2-а/208/28/16)), від 24.04.2019р. (справа №521/19088/14-а), від 24.09.2019р. (справа №522/13132/15-а), від 20.11.2019р. (справа №703/1224/17), від 28.11.2019р. (справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)), від 23.12.2019р. (справа №712/3842/17).

За правилами частини 3 статті 3 КАС України у чинній редакції, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

У цій справі судами попередніх інстанцій уже вирішувалось питання юрисдикції, однак оскільки за висновками Великої Палати Верховного Суду подібні спори не підлягають судовому розгляду за правилами жодного судочинства, а тому судом у цій справі питання юрисдикції підлягає обов`язковому вирішенню в силу приписів статті 19 КАС України.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі.

В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Враховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, яку задовольнити частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність спору, який підпадав би під судову юрисдикцію, колегія суддів не роз`яснює позивачу, в порядку якого судочинства такий повинен вирішуватися.

Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Жидачівської міської ради Львівської області - задовольнити частково.

Постанову Франківського районного суду міста Львова від 06.09.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2018 у справі №465/2242/17 скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук