Ухвала

від 03.02.2021 по справі 922/3014/19

КАСАЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

03 лютого 2021 року

м. Київ

Справа № 922/3014/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є. В. - головуючого, Мачульського Г. М., Уркевича В. Ю.,

секретар судового засідання - Астапова Ю. В.,

розглядаючи у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Східного апеляційного господарського суду від 01.10.2020 (колегія суддів: Шутенко І. А., Тихий П. В., Хачатрян В. С.) і рішення Господарського суду Харківської області від 26.12.2019 (суддя Байбак О. І.). у справі

за позовом Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до 1. Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, 2. Фізичної особи-підприємця Томка Андрія Івановича, 3. Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія" про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсними договорів оренди землі,

за участю представників:

позивача - Скрипка М. В.,

відповідача -1 - не з`явилися,

відповідача - 2 - не з`явилися,

відповідача-3 - не з`явилися,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до 1) Головного управління Держгеокадастру у Харківської області (далі - відповідач-1, ГУ Держгеокадастру), 2) Фізичної особи-підприємця Томка Андрія Івановича (далі - відповідач-2, ФОП Томко А. І.), 3) Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія" (далі - відповідач-3, СТОВ "Мрія") про:

1) визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держземагенства у Харківській області (далі - ГУ Держземагенства) "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду" від 18.06.2014 № 1294-СГ;

2) визнання недійсним укладеного 07.07.2014 між ГУ Держземагенства та Томко А. І. договору оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства площею 27,1219 га, розташованої за межами населених пунктів на території Кирилівської сільської ради Красноградського району Харківської області, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 24.07.2014 № 6461402;

3) визнання недійсним укладеного 01.06.2018 між ФОП Томком А. І. та СТОВ "Мрія" договору суборенди земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 27,1219 га, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 17.07.2018 № 27161853;

4) зобов`язання ФОП Томко А. І. повернути, а ГУ Держгеокадастру прийняти зазначену земельну ділянку.

Позов обґрунтовано тим, що на підставі заяви Томка А. І. згідно з наказом ГУ Держземагенства від 18.06.2014 № 1294-СГ йому надано в оренду земельну ділянку з кадастровим номером 6323381000:04:000:0095, площею 27,1219 га для ведення фермерського господарства, а в подальшому укладено договір оренди земельної ділянки від 07.07.2014. Дану земельну ділянку Томко А. І. передав в суборенду раніше створеному СТОВ "Мрія" згідно з договором суборенди земельної ділянки від 01.06.2018. Однак, під час вивчення прокуратурою матеріалів, на підставі яких Томку А. І. надано в оренду земельну ділянку, встановлено ряд істотних порушень, які на думку прокурора, зумовлюють необхідність визнання незаконними вказаного наказу ГУ Держземагенства та недійсним договорів оренди та суборенди, а саме, звертаючись до ГУ Держземагенства із заявою про отримання земельної ділянки, Томко А. І. мав на меті не створити фермерське господарство, а розширити земельний банк вже існуючого СТОВ "Мрія" без проведення земельних торгів, як того вимагає закон.

Рішенням Господарського суду Харківської області від 26.12.2019 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Східного апеляційного господарського суду від 01.10.2020 рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Заступник керівника Харківської обласної прокуратури у касаційній скарзі просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Скарга мотивована неправильним застосуванням та порушенням апеляційним господарським судом норм чинного законодавства, зокрема, статей 123, 134 Земельного кодексу України, статей 1, 7, 8, 12 Закону України "Про фермерське господарство", статті 261 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також прийняттям судових рішень без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду щодо застосування зазначених норм.

СТОВ "Мрія" у відзиві просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій залишити без змін, наголошуючи на їх законності і обґрунтованості.

При розгляді справи судами встановлено, що Наказом ГУ Держземагенства від 18.06.2014 № 1294-СГ затверджено проєкт землеустрою та надано Томку А. І. в оренду земельну ділянку, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095, площею 27,1219 га, для ведення фермерського господарства строком на 49 років.

07.07.2014 між ГУ Держземагенства та Томком А. І. укладено договір оренди земельної ділянки, загальною площею 27,1219 га, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095, строком на 49 років, який зареєстровано 24.07.2014 зареєстровано реєстраційною службою Красноградського районного управління юстиції Харківської області.

Відповідно до п. 14 вищевказаного договору, земельна ділянка передається в оренду для ведення фермерського господарства.

Згідно з вимогами п. 30 вказаного договору, орендар за письмовим погодженням з орендодавцем має право передавати земельну ділянку або її частину в суборенду.

Як встановлено судами, після укладання вказаного договору оренди, громадянин Томко А. І. доданий до заяви від 18.11.2013 "бізнес-план" не реалізовував, фермерське господарство не створював, а звернувся до ГУ Держземагенства з заявою від 30.07.2014 в якій, в т.ч. просив надати йому дозвіл на передачу отриманої в оренду земельної ділянки, загальною площею 27,1219 га, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095 в суборенду.

ГУ Держземагенства у листі від 04.08.2014 №19-20-14-9579/0/9-14 надало згоду на передачу в т.ч. земельної ділянки, загальною площею 27,1219 га, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095 в суборенду.

В подальшому, відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, Томко А. І. , на підставі договору суборенди від 01.07.2015 передав в суборенду СТОВ "Мрія" земельну ділянку, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095, загальною площею 27,1219 га, раніше отриману в оренду на підставі вказаного вище договору від 07.07.2014.

Крім того, згідно із зазначеною інформаційною довідкою у користуванні Томко А. І. на підставі договорів оренди перебувають земельні ділянки сільськогосподарського призначення: 6323381000:01:000:0082 - 12,9326 га, 6323381000:04:000:0098 - 32,5292 га, 6323381000:04:000:0097 - 25,068 га, 6323381000:06:000:0157 - 48,6669 га, 6323381000:01:000:0081 - 50,5159 га, 6323381000:04:000:0096 - 22,0047 га, 6324584700:16:000:0056 - 20,1037 га, 6320280400:04:000:0583 - 17,0636 га, 6320280400:02:000:0266 - 50,8377 га, 6320280400:01:000:0524 - 12,2862 га, 6320280400:01:000:0525 - 6,0675 га, 6320280400:02:000:0267 - 7,1788 га, 6320280400:01:000:0526 - 7,6822 га, 6320280400:01:000:0527 -; 12,2492 га, 6320280400:05:000:0554 - 4,2704 г 072;, 6320287200:04:000:0502 - 35,9046 га, 6320287200:03:000:0202 - 9,6592 га, 6320287200:04:000:0502 -; 14,6166 га, 6320287200:03:000:0203 - 19,2912 га, 6320287200:04:000:0504 - 40,2421 га, 6320287200:03:000:0204 - 42,0765 га, 6320287200:03:000:0205 - 52,6952 га, 6320287200:03:000:0206 - 98,0567 га, 6320287200:03:000:0208 - 63,6035 га, 6320280400:01:000:0523 - 42,2551 га, 6320287200:03:000:0209 - 7,7270 га, 6320287200:04:000:0505 - 14,4434 га, 6320280400:05:000:0557 - 65,3559 га, 6320280400:02:000:0261 - 51,8794 га, 6320280400:01:000:0518 - 52,6895 га, 6320280400:02:000:0262 - 65,4008 га, 6320280400:01:000:0519 - 37,6478 га, 6320280400:01:000:0520 - 53,9184 га, 6320280400:01:000:0521 - 5,0371 га, 6320280400:01:000:0522 - 9,6048 га, 6320280400:02:000:0265 - 8,3644 га, 6320280400:05:000:0555 - 6,3591 га, 6320280400:05:000:0556 - 7,8761 га, 6323381000:05:000:0067 - 3,76 га, 6323381000:06:000:0155 - 3,2413 га, 6323381000:03:000:0110 - 35,8217 га, 6323381000:04:000:0094 - 6,1235 га.

Зазначені земельні ділянки передані ФОП Томком А. І. в суборенду СТОВ "Мрія" та Приватному акціонерному товариству "Краснопавлівський комбінат хлібопродуктів" (далі - ПрАТ "Краснопавлівський комбінат хлібопродуктів").

Первомайська місцева прокуратура звернулася до Красноградського районного суду Харківської області з позовною заявою (від 11.07.2017) до ГУ Держгеокадастру, Томка А. І. , СТОВ "Мрія" в якому просила суд визнати незаконним та скасувати наказ ГУ Держземагентства "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду" від 18.06.2014 № 1294-СГ; визнати недійсним, укладений 07.05.2015 між ГУ Держзмагентства та Томко А. І. договір оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095 площею 27,1219 га, розташованої за межами населених пунктів на території Кирилівської сільської ради Красноградського району Харківської області, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 14705176 від 25.07.2014; визнати недійсним, укладений 01.07.2015 між Томко А. І. та СТОВ "Мрія", договір суборенди вищевказаної земельної ділянки, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 22585755 від 03.07.2015; зобов`язати Томко А.І. повернути земельну ділянку, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095 площею 27,1219 га, розташовану за межами населених пунктів на території Кирилівської сільської ради Красноградського району Харківської області, вартістю 881607,47 грн.

В процесі розгляду Красноградським районним судом Харківської області вказаного позову, Томко А. І. 07.12.2017 здійснено реєстрацію Фізичної - особи підприємця Томко А. І .

Ухвалою Красноградського районного суду Харківської області від 20.11.2018 у справі № 626/1053/17 провадження у справі закрито з підстав непідсудності даного спору судам загальної юрисдикції та його підвідомчості господарським судам.

Зазначена ухвала Красноградського районного суду Харківської області від 20.11.2018 у справі № 626/1053/17 сторонами не оскаржувалась та набрала законної сили.

Водночас, 11.12.2017 між Томко А. І. та СТОВ "Мрія" укладена угода про дострокове розірвання договору суборенди землі від 01.07.2015.

01.06.2018 між ФОП Томко А. І. та СТОВ "Мрія" укладено договір суборенди земельної ділянки, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095, площею 27,1219 га, який 17.07.2018 зареєстровано державним реєстратором Красноградського районної державної адміністрації Харківської області.

Суди попередніх інстанцій, приймаючи судові рішення у справі № 922/3014/19, виходили з того, що наказ ГУ Держземагенства від 18.06.2014 № 1294-СГ щодо передачі в оренду Томку А. І. земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства прийнятий з порушенням вимог статей 116, 118, 121, 123, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 7, 12 Закону України "Про фермерське господарство", оскільки дії Томко А. І. щодо отримання в оренду земельної ділянки були фактично спрямовані не на ведення фермерського господарства особисто, а на отримання СТОВ "Мрія" цієї земельної ділянки за спрощеною процедурою, без проведення земельних торгів. Головним управлінням не здійснено належну перевірку дійсного волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого типу - виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства.

Однак, дослідивши питання пропуску прокурором позовної давності, суди дійшли висновку про відсутність у позивача поважних підстав пропуску такого строку, у зв`язку з чим відмовили у задоволенні позову прокурора в частині визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держземагенства "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду" від 18.06.2014 № 1294-СГ та в частині визнання недійсним укладеного 07.07.2014 між ГУ Держземагенства та Томко А. І. договору оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства площею 27,1219 га зі скасуванням його державної реєстрації.

Щодо вимог прокурора про визнання недійсним укладеного 01.06.2018 між ФОП Томко А. І. та СТОВ "Мрія" договору суборенди та зобов`язання ФОП Томко А. І. повернути, а ГУ Держгеокадастру прийняти земельну ділянку суди дійшли висновку про відсутність правових підстав для визнання недійсним зазначеного договору, оскільки спірну земельну ділянку Томко А. І. передав у суборенду як фізична особа-підприємець, що не суперечить положенням частині 4 статті 1 Закону України "Про фермерське господарство", а ГУ Держземагенства листом від 04.08.2014 № 19-20-14-9579/0/9-14 надало Томку А. І. згоду на передачу в т.ч. земельної ділянки, загальною площею 27,1219 га, кадастровий номер 6323381000:04:000:0095 в суборенду.

Водночас суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний господарський суд,встановив, що ГУ Держгеокадастру (правонаступник ГУ Держземагенства) неналежним чином виконує покладені на нього функції, що призвело до незаконної передачі земельної ділянки Томку А. І. , а останнім в подальшому СТОВ "Мрія".

Суд також встановив, що у зв`язку з вищевикладеним, а також враховуючи те, що ГУ Держгеокадастру є органом, уповноваженим державою на здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, у т.ч. законності укладення цивільно-правових угод з цих питань, і зазначений орган визначено прокурором як відповідач, даний позов заявлено прокурором самостійно.

Верховний Суд зазначає, що відповідно до частин першої та четвертої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

За змістом статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Відповідно до частини першої статті 5 зазначеного Закону державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Водночас відповідно до статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 доповнено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 "Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру", підпунктами 25-1 - 25-10 щодо повноважень цього центрального органу виконавчої влади в частині здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх форм власності.

Згідно з пунктом 25-1 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

З наведеного вбачається, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різниі функції, а саме: 1) функцію розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функцію органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Таким чином, оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення, ГУ Держгеокадастру в даному випадку наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131 1 , пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131 1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України). Такий правовий висновок міститься у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетентний орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган. Такий правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Як зазначалося вище прокурор звертаючись з позовом у цій справі як самостійний позивач, зазначив, що ГУ Держгеокадастру належним чином не виконує покладені на нього функції.

Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 22.05.2019 у справі № 366/2648/16-ц розглянув позов Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, ОСОБА_2 , третя особа - Управління Держгеокадастру в Іванківському районі, про визнання недійсними наказів та договорів оренди землі.

Вирішуючи питання обґрунтованості звернення прокурора з позовом у справі № 366/2648/16-ц, суди встановили, що Броварська місцева прокуратура Київської області зазначила, що заявляє позов в інтересах держави. При цьому у спірних правовідносинах уповноважений державою здійснювати відповідні функції орган - ГУ Держгеокадастру у Київській області, є відповідачем у справі.

Верховний Суд погодився з судом апеляційної інстанції відносно того, що ГУ Держземагентства у Київській області, надаючи ОСОБА_2 дозволи на розробку проектів відведення земельних ділянок, затверджуючи його та укладаючи оспорювані договори оренди на підставі спрощеної процедури, без проведення земельних торгів, неналежно здійснював свої повноваження, а тому прокурор мав права звертатися з позовом до суду в інтересах держави, та набув статусу позивача.

Колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 22.05.2019 у справі № 366/2648/16-ц стосовно того, що неналежне здійснення компетентним органом своїх повноважень в даному випадку є підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

Як зазначалося вище прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення таких інтересів, зокрема, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. При цьому до подання позову прокурор має повідомити компетентний орган про порушення інтересів держави.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності, які дають підстави прокурору для звернення до суду в інтересах держави.

Незвернення прокурора до компетентного органу свідчить про відсутність підстав стверджувати, що захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

Іншою підставою здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, є відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У справі № 366/2648/16-ц органом, який виконує функцію розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а також функцію органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, є ГУ Держгеокадастру у Київській області. Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру не передбачено право ГУ Держгеокадастру визнавати недійсними та скасовувати власні накази, тому оскаржуючи накази ГУ Держгеокадастру з підстав їх незаконності та зазначаючи відповідачем ГУ Держгеокадастру прокурор мав визначити підставою для представництва в суді законних інтересів держави відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Таким чином колегія суддів вважає, що у випадку зазначення ГУ Держгеокадастру одним із відповідачів та заявлення вимоги про визнання недійсним його наказу, підставою для представництва прокурором інтересів держави є відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах.

Правильне визначення підстави представництва впливає на оцінку обґрунтування позовних вимог прокурора, зокрема, щодо необхідності чи відсутності необхідності повідомлення компетентного органу про порушення інтересів держави, а також є визначальним для встановлення початку перебігу позовної давності.

Також необхідно зазначити, що Верховний Суд переглядаючи судові рішення у справі № 127/20588/18 за позовом заступника прокурора Вінницької області, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, про визнання права власності припиненим, визнання дій незаконними, скасування записів про реєстрацію права власності, скасування рішення міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на землю і договору дарування, витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння, виходячи із встановлених обставин справи про те, що у власність особи було передано земельну ділянку для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, дійшов висновку у своїй постанові від 25.11.2020, що прокурор відповідно до статті 23 Закону Про прокуратуру та статті 56 ЦПК України належним чином обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, що свідчить про тривалу бездіяльність щодо захисту інтересів держави, отже, неналежне виконання Головним управлінням держгеокадастру своїх повноважень. Тому у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ. При цьому відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що відсутні підстави для звернення прокурора із даною позовною заявою до суду в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області.

Разом з тим у справі № 921/341/19 за позовом заступника прокурора Тернопільської області до Тернопільської міської ради, Приватного підприємства "Нива&К" про визнання незаконним і скасування рішення про передачу земельної ділянки в оренду, визнання недійсним договору оренди, скасування державної реєстрації речового права на земельну ділянку, скасування декларації про готовність до експлуатації, повернення земельної ділянки, скасування державної реєстрації права приватної власності на нерухоме майно, повернути територіальній громаді земельну ділянку, Верховний Суд переглядаючи судові рішення у своїй постанові від 25.09.2020 виходячи із встановлених судами обставин справи про те, що: необхідність захисту інтересів держави обґрунтовано порушенням інтересів територіальної громади; підстави представництва прокурор мотивував тим, що орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо звернення з подібним позовом, відсутній (орган державної влади, що здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства, - ГУ Держгеокадастру позови з подібними позовними вимогами подавати не може, а власник земельної ділянки - Тернопільська міська рада сама є суб`єктом правопорушення і визначена як відповідач); суд першої інстанції дійшов висновку, що уповноваженим органом, що здійснює відповідні функції держави, і яким повинен був бути визначений позивач, є ГУ Держгеокадастру у Тернопільській області, оскільки саме він здійснює контроль за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності у Тернопільській області, а також за додержанням земельного законодавства в тому числі органами місцевого самоврядування, дійшов висновку про те, що оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності право розпорядження якою належить територіальній громаді Тернопільської міської ради, а функції власника зазначеної земельної ділянки виконує Тернопільська міська рада, яка повинна діяти в інтересах відповідної територіальної громади, тому ГУ Держгеокадастру в цьому разі не наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Відповідно до частини 4 статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

Також Суд зазначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, одним з елементів якого є принцип правової визначеності.

Ключовим елементом принципу правової визначеності є однозначність та передбачуваність правозастосування, а отже, системність та послідовність у діяльності відповідних органів, насамперед судів.

Суб`єкти (учасники спору) завжди повинні мати можливість орієнтувати свою поведінку таким чином, щоб вона відповідала вимогам норми на момент вчинення дії.

У справі Європейського суду з прав людини "Sunday Times v. United Kingdom" Європейський суд вказав, що прописаний у Конвенції термін "передбачено законом" передбачає дотримання такого принципу права як принцип визначеності. ЄСПЛ стверджує, що термін "передбачено законом" передбачає не лише писане право, як-то норми писаних законів, а й неписане, тобто усталені у суспільстві правила та засади моральності суспільства.

До цих правил, які визначають сталість правозастосування, належить і судова практика.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити громадянинові, якщо виникне потреба, з належною повнотою передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, що може спричинити певна дія.

Вислови "законний" та "згідно з процедурою, встановленою законом" зумовлюють не лише повне дотримання основних процесуальних норм внутрішньодержавного права, але й те, що будь-яке рішення суду відповідає меті і не є свавільним (рішення ЄСПЛ у справі "Steel and others v. The United Kingdom").

Отже, правові норми та судова практика підлягають застосуванню таким чином, яким вони є найбільш очевидними та передбачуваними для учасників цивільного обороту в Україні.

Враховуючи наведене, роль Верховного Суду в системі судоустрою України, а також з метою забезпечення єдності та стабільності судової практики, забезпечення передбачуваності застосування правових норм, справа № 922/3014/19 разом із касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 234, 235, 302, 303 ГПК України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Справу № 922/3014/19 разом із касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Східного апеляційного господарського суду від 01.10.2020 і рішення Господарського суду Харківської області від 26.12.2019 у даній справі передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та оскарженню не підлягає.

Суддя Є. В. Краснов

Суддя Г. М. Мачульський

Суддя В. Ю. Уркевич