Постанова

від 01.03.2021 по справі 460/706/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2021 року

м. Київ

справа № 460/706/19

адміністративне провадження № К/9901/30877/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 460/706/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Поліссяторф

до Державної служби геології та надр України

про визнання протиправними та скасування припису, наказу в частині

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року (головуючий суддя: Зозуля Д. П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Старунського Д. М., суддів Багрія В. М., Мікули О. І.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю Поліссяторф (далі - ТОВ Поліссяторф ) звернулось до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадр України), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України від 31 серпня 2018 року № 810-14/06;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 26 листопада 2018 року № 443 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ Поліссяторф .

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що відповідач вправі видавати обов`язкові до виконання приписи саме щодо усунення порушень вимог законодавства, якщо такі виявлені під час здійснення контрольного заходу, за умови, що відповідні порушення відображені в акті перевірки з детальним описом виявлених порушень та з посиланням на відповідні положення та вимоги законодавства. В той же час, в акті відповідачем зазначено про недопущення до перевірки. Таким чином, у даному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено. На думку позивача, не проведення перевірок, а відтак і не встановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень, а відповідно і зупинення дії спеціального дозволу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, позов задоволено повністю.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України при винесенні оскаржуваного припису діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачений Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , що є підставою для визнання його протиправним та скасування. Оскільки припис відповідача від 31 серпня 2018 року № 810-14/06 є протиправним, то і прийнятий на підставі нього наказ контролюючого органу від 26 листопада 2018 року № 443 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ Поліссяторф підлягає скасуванню. Крім того, суди зазначили, що порушення, які відображені в акті та приписі, стосуються лише факту допуску/недопуску посадових осіб відповідача до проведення планового заходу. Тобто, вимоги припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. За таких обставин, відповідач своїм наказом неправомірно зупинив дію спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 08 листопада 2019 року Державна служба геології та надр України звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судами не враховано, що у зв`язку з недопущенням ТОВ Поліссяторф представників відповідача для проведення перевірки, останніми було складено відповідний припис та виявлено порушення надрокористування, тобто позивачем не дотримано умов Угоди про користування надрами, яка є невід`ємною частиною Спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, в частині обов`язку допускати представників відповідача для здійснення державного геологічного контролю. Отже, позивачем порушено законодавство в сфері надрокористування, а тому оскаржувані припис та наказ в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами прийняті з дотримання норм чинного законодавства, та підстави для їх скасування відсутні.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.

8. Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України.

9. Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 22 жовтня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 28 листопада 2017 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 523 Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік .

11. Наказом Державної служби геології та надр України від 12 липня 2018 року № 243 було затверджено перелік проведення планових заходів державного нагляду (контролю) у серпні 2018 року, до якого включено ТОВ Поліссяторф на період з 20 серпня по 03 вересня 2018 року.

12. Відповідачем на адресу позивача рекомендованим листом було надіслано повідомлення про проведення планової перевірки від 18 липня 2018 року № 13842/03/14-18. Проте, вказане повідомлення ТОВ Поліссяторф отримано не було. Конверт з надісланим повідомленням повернувся на адресу відправника з відміткою не існує .

13. 30 серпня 2018 року співробітниками Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, враховуючи направлення на проведення перевірки від 17 серпня 2018 року № 748/14-06, було здійснено виїзд на адресу місцезнаходження ТОВ Поліссяторф , власника спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використанням надр.

14. За результатами проведення планової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складено акт про недопущення до перевірки від 30 серпня 2018 року № 06-02/25/2018-52/п (156).

15. На підставі вказаного акту начальником Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державною службою геології та надр України складено припис від 31 серпня 2018 року № 810-14/06.

16. У вказаному приписі зазначено, що ТОВ Поліссяторф не допустило посадових осіб до здійснення державного нагляду (контролю), чим порушило ст. 10, 11 Закону України Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та п. 5.3 Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр України для здійснення державного геологічного контролю. Позивачу було надано строк для усунення порушень до 01 жовтня 2018 року.

17. У зв`язку з невиконанням у встановлений строк вимог припису, начальником Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державною службою геології та надр України внесено подання до Директора Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 12 жовтня 2018 року № 1072-14/06 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103.

18. Згідно протоколу засідання Комісії з питань надрокористування від 16 листопада 2018 року № 11/2018 відповідно до ст. 24 Кодексу України про надра, ст. 11 Закону № 877 вирішили зупинити дію дозволу від 04 березня 2016 року № 6103 на родовище Гало торф виданого для ТОВ Поліссяторф .

19. 26 листопада 2018 року відповідачем прийнято наказ № 443 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103 та надано 30 календарних днів для надання інформації щодо усунення порушень, які було виявлено під час перевірки.

20. Вважаючи припис відповідача від 31 серпня 2018 року № 810-14/06 та наказ від 26 листопада 2018 року № 443 необґрунтованими та протиправними, ТОВ Поліссяторф звернулось до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877), в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин.

24. Згідно зі ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

25. Відповідно до ч. 7, 8 ст. 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

26. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

27. За приписами п. 12, 15 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (далі - Порядок № 1294) у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

28. За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

29. Відповідно до п. 16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

30. На підставі аналізу вищенаведених положень норм чинного законодавства, колегія суддів зазначає, що припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр України - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

31. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, у зв`язку із недопущенням позивачем посадових осіб Держгеонадр України до проведення перевірки, 30 серпня 2018 року контролюючим органом складено акт № 06-02/25/2018-52/п (156) про недопущення до перевірки.

32. На підставі вказаного акту начальником Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державною службою геології та надр України складено припис від 31 серпня 2018 року № 810-14/06, в якому, серед іншого, зазначено про необхідність ТОВ Поліссяторф у строк до 01 жовтня 2018 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до контролюючого органу матеріали згідно з додатком № 1, які підтверджують факт усунення порушень.

33. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що вимоги оскаржуваного припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, оскільки перевірка позивача фактично не проводилась.

34. Поряд з цим, Суд звертає увагу, що припис не може замінювати форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці. Необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

35. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі № 817/61/16.

36. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що складення припису за відсутності акта перевірки надрокористувача суперечить п. 16 Порядку № 1294, а тому оскаржуваний припис Держгеонадр України є протиправним та підлягає скасуванню.

37. Щодо правомірності наказу Державної служби геології та надр України від 26 листопада 2018 року № 443 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ Поліссяторф , слід зазначити наступне.

38. Згідно п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615, в редакції чинній на момент прийтяння оскаржуваного наказу) встановлено, що дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України Про санкції ; 6) наявності підстав, передбачених Законом України Про оцінку впливу на довкілля ; 7) неотримання висновку з оцінки впливу на довкілля у випадках отримання дозволу на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).

39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що дію спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ Поліссяторф , зупинено на підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку № 615.

40. Проте, в матеріалах справи відсутні та відповідачем не надано доказів, які б свідчили, що позивачем допущені порушення умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

41. Також, в матеріалах справи відсутні приписи уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, допущених позивачем. Припис Держгеонадр України від 31 серпня 2018 року № 810-14/06 не може бути підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки вимоги такого припису не направлені на усунення порушень законодавства у сфері надрокористування та встановлено протиправність його складання.

42. З огляду на вказане, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про необхідність скасування наказу Державної служби геології та надр України від 26 листопада 2018 року № 443 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 04 березня 2016 року № 6103, наданого ТОВ Поліссяторф .

43. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду викладеною у постановах від 12 вересня 2019 року у справі № 817/1984/17.

44. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

45. У справі Пономарьов проти України (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

46. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

47. Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

48. Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

49. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

50. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

51. За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

52. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 31 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій