Постанова

від 18.03.2021 по справі 809/466/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року

м. Київ

справа № 809/466/17

адміністративне провадження № К/9901/47884/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів Мороз Л.Л., Рибачука А.І.

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Ніколіна В.В., суддів - Багрія В.М., Кушнерика М.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Бойко Оксани Володимирівни, третя особа: відділ у справах архітектури та містобудівного кадастру Калуської міської ради, ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі - позивач) звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Бойко Оксани Володимирівни, третя особа: відділ у справах архітектури та містобудівного кадастру Калуської міської ради, ОСОБА_2 в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 15 березня 2017 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем протиправно скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 05 серпня 2015 року №26/15, прийнятих відділом у справах архітектури та містобудівного кадастру Калуської міської ради.

Постановою Івано - Франківського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року позов задоволено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року постанову Івано - Франківського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року скасовано та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.

Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати вказане рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржуване судове рішення винесено з порушенням норм матеріального права, так як твердження про порушення позивачем законодавства є безпідставними з огляду на те, що ОСОБА_1 керувався містобудівними умовами, виданими йому відповідачем.

Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Третя особа - ОСОБА_2 у відзиві на касаційну скаргу просила рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, 15.10.2015 Управлінням Держархбудінспекції в Івано-Франківській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за №ІФ 082152812121, замовником якої виступив ОСОБА_1 .

Надалі, 15.03.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Бойко О.В., відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 21.02.2017 №285, направлення на проведення позапланової перевірки №6 від 28.02.2017, Порядку здійснення державного архітектурно будівельного нагляду , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва будівництві продтоварного магазину по АДРЕСА_1 .

Так, уповноваженою особою під час проведення позапланової перевірки встановлено, що рішення про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 05.08.2015 №26/15, підписане начальником відділу у справах архітектури та містобудівного кадастру, головним архітектором міста прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: при наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для будівництва продтоварного магазину на АДРЕСА_1 замовником ОСОБА_1 порушено п.8 ч.1 ст.1 та п.6 розділу V Прикінцеві положення Закону №3038-VI, п.1.2, 2.2, 3.4, 3.7 Порядку №109, абз. 1 п.4.3 ДБН В.2.2-23-2009 Будинки і споруди. Підприємства торгівлі .В пунктах 2,11,13 розділу Містобудівні умови та обмеження не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не міститься конкретних цифрових показників, а тільки посилання на нормативні акти, за якими неможливо визначити містобудівні умови та обмеження; відсутнє викопіювання з оновленої топографо-геодезичної підоснови у масштабі 1:2000; містобудівний розрахунок не містить розрахунку щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою; не зазначена норма, згідно з якою рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень на територіях, де відповідно до Закону №3038-VI не затверджені плани зонування або детальні плани територій, дозволялось би приймати з урахуванням попередніх планувальних рішень (в даному випадку - генеральний план міста Калуш, розробленим у 1978 році Українським державним інститутом проектування міст Діпромісто у межах встановленого законодавством строку, припинила дію з 01.01.2015).

Як наслідок, відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.03.2017 та в подальшому прийнято Рішення, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 05.08.2015 №26/15 на Будівництво продтоварного магазину на АДРЕСА_1 .

Вважаючи такі дії відповідача неправомірними, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що при винесенні оскаржуваного рішення головний інспектор будівельного нагляду Бойко О.В. не використав усіх можливих заходів, передбачених законодавством та спрямованих на дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, прийнявши оскаржуване рішення необґрунтовано, недобросовісно та передчасно.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції апеляційний суд вказав, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 05.08.2015 №26/15 не відповідають містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам, а тому підлягають скасуванню.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI).

Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Положенням статті 7 вказаного Закону встановлено, що зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

За змістом частини першої статті 41 Закону № 3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

В свою чергу, процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).

Пунктом 2 Порядку №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Частина 2 статті 39-1 Закону України № 3038-VI встановлює, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Так, відповідно до положень п. 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію повідомлення шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. Запис про реєстрацію повідомлення з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.

Таким чином, як убачається з вищевказаних норм, законодавець визначає, що рішення щодо, зокрема, скасування відповідних документів, приймається виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю, який здійснює свої повноваження на підставах та у порядку, передбаченому Законом, а не фізичною особою, яка діє від імені та в інтересах органу, в межах покладених на неї обов`язків органом державної влади.

Поряд з цим, Державну архітектурно-будівельну інспекцію в Івано-Франківській області до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було.

Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про визнання протиправним та скасування рішення, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась судом в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року та постанову Івано - Франківського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук