Постанова

від 26.03.2021 по справі 522/5362/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2021 року

м. Київ

справа № 522/5362/17

провадження № К/9901/10247/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О. , Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_2 , управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Приватне підприємство Південна Пальміра , про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Приморського районного суду м. Одеси у складі судді Шанцевої О.П. від 21 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна А.В. від 06 березня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_2 , управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Приватне підприємство Південна Пальміра , про визнання протиправним та скасування рішення, у якому просила:

- визнання протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 21 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Одеською міською радою проведені громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у межах вулиць Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі.

4. На момент ухвалення міською радою оскаржуваного рішення у вересні 2016 року про затвердження спірного детального плану території, вказана містобудівна документація не підлягала стратегічній екологічній оцінці, а тому не було порушень вимог законодавства, пов`язаних із непроведенням стратегічної екологічної оцінки щодо спірного детального плану території.

5. Судом установлено, що спірний детальний план території, затверджений рішенням Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ, відповідає генеральному плану м. Одеси, оскільки з викопіювання з генерального плану м. Одеси убачається, що вказаною містобудівною документацією передбачено створення магістралі районного значення регульованого руху за спірною адресою, що спростовує доводи позивача щодо того, що спірний детальний план території суперечить генеральному плану м. Одеси у цій частині.

6. Крім того, рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VII затверджено план зонування території (зонінг) м. Одеси. Зі схеми зонування Суворовського адміністративного району вбачається, що планом зонування території м. Одеси передбачено створення магістралі районного значення регульованого руху за спірною адресою. Передбачене детальним планом території створення магістралі не суперечить визначеному у чинному генеральному плані м. Одеси використанню територій, а є уточненням його положень, що відповідає вимогам статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

7. Зважаючи на вищенаведене, суд дійшов висновку, що рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі прийнято із дотриманням вимог законодавства щодо розроблення та затвердження такого виду містобудівної документації.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що 21 вересня 2016 року Одеською міською радою ухвалено рішення № 1095-VIІ Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі .

10. Уважаючи, що рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі прийнято з порушенням встановленої процедури, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що під час ухвалення оскаржуваного детального плану території, відповідач допустив порушення норм законодавства про участь громадськості у процесі ухвалення рішень - неналежним чином поінформував громадськість про проведення громадських слухань. Відповідач не виконав свій обов`язок щодо оприлюднення інформації у повідомленні про громадські слухання по проєкту оскаржуваного детального плану, чим порушив право позивачки на участь у процесі ухвалення рішень.

12. Скаржниця зазначає, що оскаржуваний детальний план не відповідає згаданим нормам ДБН. Порушення цих норм прямо впливатиме на рівень забруднення атмосферного повітря та на порушення екологічних прав жителів мікрорайону.

Суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили ці обставини справи, а також не застосували норми ДБН, які забороняють розміщення дороги впритул до будинків.

13. Також скаржниця посилається на те, що твердження судів попередніх інстанцій про те, що детальний план території відповідає генеральному плану м. Одеси є хибним та не відповідає дійсності. Зокрема, детальний план передбачає розміщення дороги там, де на сьогодні, згідно з генеральним планом є житлова зона та розміщені будинки і прибудинкова територія. У такому разі детальний план не може відповідати генеральному.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Статтею 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності визначено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

15. Відповідно до статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

16. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

17. Аналіз положень статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це зокрема сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту.

18. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

19. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їхнє коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

20. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

21. Отже, оскаржене рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1095-VIІ Про затвердження детального плану території у межах вулиці Штильової, Миколаївської дороги, вулиці Красної та залізниці у м. Одесі є нормативно-правовим актом.

22. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

23. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (у чинній редакції) визначено терміни нормативно-правовий акт та індивідуальний акт :

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

24. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

25. Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

26. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

27. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

28. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

29. Статтею 1 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено, що регуляторний акт це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

30. Статтею 6 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проєктів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проєктів регуляторних актів;

подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проєктів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проєктів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

31. Відповідно до статті 9 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності кожен проєкт регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проєкту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, установлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проєкту регуляторного акта.

Проєкт регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проєкту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, установлюється розробником проєкту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проєкту. За результатами цього розгляду розробник проєкту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

32. Відповідно до статті 12 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

33. Згідно з частинами четвертою-сьомою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніше як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, уважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

34. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил указів Президента України Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності від 10 червня 1997 року № 503/97, Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні Офіційний вісник України від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

35. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.

36. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

37. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

38. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень.

39. Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі № 405/6347/15-а, від 04 березня 2020 року у справі № 450/1236/17.

40. У справі, яка розглядається, суд першої інстанції не врахував юридичної природи спірного рішення Одеської міської ради, й не дотримався особливої процедури розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, унаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було.

41. Вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

43. Зважаючи на те, що допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права, а саме - недотримання спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правового акта, яке не було враховано судом апеляційної інстанції, унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 21 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - ОСОБА_2 , управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Приватне підприємство Південна Пальміра , про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін