Постанова

від 29.03.2021 по справі 392/1430/16-а(2-а/392/46/16)

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2021 року

м. Київ

справа № 392/1430/16-а(2-а/392/46/16)

адміністративне провадження № К/9901/34505/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року (колегія суддів: Чумак С.Ю., Гімон М.М., Юрко І.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Маловисківської районної ради Кіровоградської області, треті особи: Маловисківська районна державна адміністрація Кіровоградської області, відділ освіти Маловисківської районної державної адміністрації Кіровоградської області, про визнання незаконним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

В листопаді 2016 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Маловисківської районної ради № 100 від 21.09.2016 року Про реорганізацію (злиття) Хмелівської ЗШ І-ІІІ ступенів, Хмелівської ЗШ І-ІІ ступенів, Новопавлівської ЗШ І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради у навчально-виховне об`єднання з філією .

Постановою Маловисківського районного суду Кіровоградської області від 17 березня 2017 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано рішення Маловисківської районної ради № 100 від 21.09.2016 року Про реорганізацію (злиття) Хмелівської ЗШ І-ІІІ ступенів, Хмелівської ЗШ І-ІІ ступенів, Новопавлівської ЗШ І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради у навчально-виховне обєднання з філією в частині припинення з 21 вересня 2016 року юридичної особи Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради Кіровоградської області, яка знаходиться по вул. Калинова, 53 в с. Хмельове Маловисківського району Кіровоградської області та утворення ліквідаційної комісії з припинення (реорганізації) юридичної особи Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради Кіровоградської області. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року постанову Маловисківського районного суду Кіровоградського області від 17 березня 2017 року скасовано. В задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що ухваливши оскаржуване рішення відповідач порушив право на освіту його дітей та інших мешканців громади, зокрема принцип доступності. Вказує, що у відповідача відсутнє право на розпорядження державними навчальними закладами, а спірне рішення ухвалене без проведення громадських слухань.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження.

Справу передано до Верховного Суду.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

09.02.2021 від Новоукраїнської районної державної адміністрації Кіровоградської області надійшло клопотання про заміну третьої особи Маловисківської районної державної адміністрації Кіровоградської області на Новоукраїнську районну державну адміністрацію Кіровоградської області.

Відповідно до ст. 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

На підставі постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів ", постанов Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2020 року № 1321 "Про затвердження Порядку здійснення заходів щодо утворення та реорганізації районних державних адміністрацій, а також правонаступництва щодо майна, прав та обов`язків районних державних адміністрацій, що припиняються" та від 28 грудня 2020 року №1345 "Про внесення змін у додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2014 року №91", розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2020 року №1635-р "Про реорганізацію та утворення районних державних адміністрацій" та розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 31 грудня 2020 року № 916-р "Про реорганізацію районних державних адміністрацій в Новоукраїнському районі" Маловисківська районна державна адміністрація Кіровоградської області знаходиться в стані припинення у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до Новоукраїнської районної державної адміністрації Кіровоградської області.

Відтак, наявні підстави для заміни третьої особи Маловисківської районної державної адміністрації Кіровоградської області її правонаступником Новоукраїнською районною державною адміністрацією Кіровоградської області.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що станом на момент виникнення спірних правовідносин неповнолітні діти позивача навчались в Хмелівській загальноосвітній школі І-ІІ ступенів, а саме: ОСОБА_3 (ІНФОРМАЦІЯ_1) у 2 класі, ОСОБА_2 (ІНФОРМАЦІЯ_2) у 6 класі, ОСОБА_4 (ІНФОРМАЦІЯ_3) у 7 класі, що підтверджується належною довідкою навчального закладу, копією посвідчення управління соціального захисту населення Маловисківської районної державної адміністрації Кіровоградської області та копіями свідоцтв про народження.

Відповідно до пункту 1.4 Статуту Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради Кіровоградської області, засновником загальноосвітньої школи є Маловисківська районна рада.

Пунктом 9.1 Статуту Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради Кіровоградської області визначено, що рішення про реорганізацію або ліквідацію навчального закладу приймає засновник.

21.09.2016 на позачерговій сьомій сесії сьомого скликання Маловисківська районна рада Кіровоградської області ухвалила рішення № 100 Про реорганізацію (злиття) Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів, Новопавлівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради у навчально-виховне об`єднання з філією . За змістом вказаного рішення з 21 вересня 2016 року вказані школи підлягали припиненню з утворенням з 1 січня 2017 року Хмелівського навчально-виховного об`єднання, у складі якого діє відокремлений підрозділ без статусу юридичної особи - Новопавлівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів.

Підставою для прийняття такого рішення стали матеріали Маловисківської районної державної адміністрації Кіровоградської області, з обгрунтуванням мотиву прийняття рішення - економічна ефективність використання бюджетних коштів закладів та установ освіти.

Згідно пояснювальної записки до проекту рішення підставою для його розробки та прийняття стали низька заповнюваність класів, відсутність фахівців з окремих предметів навчання, забезпечення оптимізації витрат на утримання закладу, підвищення ефективності управління навчальними закладами, підвищення ефективності заходів щодо розвитку та якості освіти у районі.

Відповідно до інформаційної довідки про загальноосвітні навчальні заклади, яка знаходиться в матеріалах Маловисківської районної державної адміністрації Кіровоградської області, станом на 1 серпня 2016 року у Хмелівській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів при потужності 780 учнів навчається 205 учнів (наповненість 26%), Хмелівській загальноосвітній школі І-ІІ ступенів при потужності 320 учнів навчається 70 учнів (наповнюваність 30%), Новопавлівській загальноосвітній школі І-ІІ ступенів при потужності 120 учнів навчається 29 учнів (наповнюваність 24%).

Позивач вважає оскаржуване рішення протиправним, оскільки фактичним наслідком його реалізації стало припинення діяльності Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів, в якій навчались його діти. Вважає, що школа могла продовжувати працювати, а всі зазначені вище проблеми у її функціонуванні могли бути вирішені. Так, вже наприкінці грудня 2016 року у школі був встановлений новий опалювальний котел, а ремонт можливо було зробити на кошті спонсорів. Зазначає, що безумовних підстав для ліквідації школи не було, як не були проведені і слухання з громадськістю з цього приводу.

Частково задовольняючи позов суд першої інстанції послався на положення частини 6 статті 11 Закону України Про загальну середню освіту в редакції, яка діяла до 1 січня 2015 року та передбачала, що реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів проводяться у порядку, встановленому законодавством України, а у сільській місцевості допускається за згодою територіальних громад. Оскаржуване рішення ухвалене без дотримання постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996, якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики. Також суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення ухвалене з мотивів фінансово-бюджетної доцільності, а не інтересів територіальної громади.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку, що питання реорганізації та ліквідації Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ відноситься до компетенції відповідача, який як засновник не обмежений нормативними документами у його вирішенні. Вказує на рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996. Рішення ухвалене з врахуванням соціально-демографічних та фінансових показників.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.

Частиною 4 статті 18 Закону України Про освіту встановлено, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно з частиною 1 статті 6 Закону України Про освіту одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

Конституційний Суд України у справі про офіційне тлумачення положень частини 3 статті 53 Конституції України (справа про доступність і безоплатність освіти, рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004), роз`яснив, що слід розуміти під цими поняттям.

При тлумаченні терміна "доступність" стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова "доступність" як "доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось", "відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь".

Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін "доступність", дає підстави для висновку, що поняття "доступність освіти" у частині третій статті 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов`язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання.

Таким чином, виходячи із змісту поняття "доступність", яке вживається у положеннях Основного Закону України, відповідних законах про освіту, інших нормативно-правових актах, Конституційний Суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право.

Відповідного до частини 1 статті 14 Закону України Про освіту місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування.

Статтею 35 Закону України Про освіту визначено, що загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, мовними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення. Держава гарантує молоді право на отримання повної загальної середньої освіти і оплачує її здобуття. Повна загальна середня освіта в Україні є обов`язковою і може отримуватись у різних типах навчальних закладів.

Відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону України Про загальну середню освіту батьки або особи, які їх замінюють, мають право вибирати навчальні заклади та форми навчання для неповнолітніх дітей; приймати рішення щодо участі дитини в інноваційній діяльності загальноосвітнього навчального закладу; обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування загальноосвітніх навчальних закладів; звертатися до відповідних органів управління освітою з питань навчання і виховання дітей; захищати законні інтереси дітей.

Згідно ч. 6 ст. 11 Закону України Про загальну середню освіту в редакції станом на час прийняття оскаржуваного рішення відповідачем реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Абзацом 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що рішення щодо реорганізації Хмелівської ЗОШ І-ІІ ступенів ухвалене відповідачем на підставі наданих повноважень.

Статтею 59 цього Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Згідно з положеннями ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування України" територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок № 996), консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Суд апеляційної інстанції вказав, що посилання суду першої інстанції на вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики є безпідставним оскільки цей порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики. (п. 1 Порядку), тоді як відносно органів місцевого самоврядування Порядок носить рекомендаційний характер. (п. 5 Постанови).

Водночас суд апеляційної інстанції не врахував, що згідно п.12 цього Порядку в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивача (його дітей), як право на освіту, передбачене ст. 53 Конституції України,що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Аналогічний правовий висновок вже було висловлено в постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 06.02.2019 у справі №720/1536/16-а, від 17.10.2019 у справі № 1640/3147/18 і суд не вбачає підстав відступати від цього висновку.Судами встановлено та сторонами не заперечується, що громадські слухання на території громади, де функціонувала Хмелівська ЗОШ І-ІІ ступенів не проводились.

Відтак рішення Маловисківської районної ради № 100 від 21.09.2016 Про реорганізацію (злиття) Хмелівської ЗШ І-ІІІ ступенів, Хмелівської ЗШ І-ІІ ступенів, Новопавлівської ЗШ І-ІІ ступенів Маловисківської районної ради у навчально-виховне обєднання з філією ухвалене з порушенням встановленої процедури, що є підставою для його скасування в оскаржуваній частині щодо припинення з 21 вересня 2016 року юридичної особи Хмелівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів.

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі постанову суду першої інстанції.

Відповідно до статті 352 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Замінити третю особу Маловисківську районну державну адміністрацію Кіровоградської області на її правонаступника Новоукраїнську районну державну адміністрацію Кіровоградської області.

Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року скасувати.

Постанову Маловисківського районного суду Кіровоградської області від 17 березня 2017 року залишити в силі.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук