Постанова

від 24.03.2021 по справі 120/2165/20-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2165/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Поліщук І.М.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

24 березня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Курка О. П. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

представників позивача - Назарова Р.Ю., Боднюка В.М.

представника відповідача - Хмарського Р.В.

представника третьої особи (КМУ) - Пасічник Л.М.

представника третьої особи (Краснопільська сільська рада) - Романенко К.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом Гранівської сільської ради Гайсинського району Вінницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Михайлівська сільська рада Гайсинського району Вінницької області до Вінницької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Краснопільська сільська рада Гайсинського району Вінницької області, Кабінет Міністрів України про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В травні 2020 року Гранівська сільська рада Гайсинського району Вінницької області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Михайлівської сільської ради Гайсинського району Вінницької області, звернулась до суду з позовом до Вінницької обласної державної адміністрації, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Кабінету Міністрів України, Краснопільської сільської ради Гайсинського району Вінницької області, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

Обгрунтовуючи позовні вимоги, позивач відзначив, що реалізуючи права, надані Конституцією та законами України, Гранівська сільська рада в порядку, визначеному розділом II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ініціювала процедуру добровільного об`єднання з суміжною територіальної громадою села Михайлівка. За результатами реалізації етапів процедури добровільного об`єднання територіальних громад, Гранівською сільською радою та Михайлівською сільською радою направлено відповідачу схвалені сільськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад в Гранівську сільську об`єднану територіальну громаду. 15.08.2019 Гранівською та Михайлівською сільськими радами прийнято рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", внаслідок чого, утворилась Гранівська сільська об`єднана територіальна громада, до складу якої увійшли територіальні громади сіл Гранів та Михайлівки Гайсинського району Вінницької області.

Разом з тим, Вінницькою ОДА, в порушення вимог Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", під час формування проекту Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який згодом листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року подано на розгляд Кабінету Міністрів України, Гранівську ОТГ віднесено до Краснопільської об`єднаної територіальної громади, як таку, що є неспроможною.

Вказані дії відповідача, на переконання позивача, порушують права та інтереси Гранівська ОТГ, утвореної внаслідок волевиявлення мешканців територіальних громад, що увійшли до останньої, зумовили звернення до суду з даним позовом.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року позов задоволено частково.

Суд визнав протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації, що полягають у включенні Гранівської сільської об`єднаної територіальної громади до Краснопільської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області, який листом вих. №01.01-06/1123 від 14 лютого 2020 року винесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

Також, суд зобов`язав Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд до Кабінету Міністрів України проект акту про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Вінницької області, яким передбачити включення до вказаного плану Гранівської сільської об`єднаної територіальної громади (с. Гранів та с. Михайлівка).

В решті позовних вимог суд відмовив.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, третя особа - Кабінет Міністрів України, подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, та на невідповідність висновків суду обставинам справи, просила його скасувати і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обгрунтування апеляційної скарги апелянт вказує, що висновок суду про порушення Вінницькою облдержадміністрацією чинного законодавства, що призвело до порушення прав позивача, не відповідає обставинам справи, оскільки Перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням відносно вчинення будь-яких дій, спрямованих на об`єднання чи приєднання з іншими територіальними громадами, оскільки в силу положень закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Тож, апелянт зазначає, що рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади.

Серед іншого, апелянт також зазначив, що зобов`язуючи Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення до вказаного плану Гранівську сільську об`єднану територіальну громаду (с. Гранів та с. Михайлівка), суд підмінив орган виконавчої влади, оскільки наведені питання віднесені законом до дискреційних повноважень обласної державної адміністрації.

До початку розгляду справи по суті на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду надішли клопотання від Гранівської сільської ради Гайсинського району Вінницької області про заміну позивача та третьої особи у справі їх правонаступником, та про відмову від позову, підписані Краснопільським сільським головою, надавши оцінку яким, судова колегія, протокольними ухвалами в судовому засіданні, яке мало місце 24.03.2021 року, відмовила в їх задоволенні, як таких, що є безпідставними та необгрунтованими.

В судовому засіданні представник апелянта (Кабінету Міністрів України) вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та просив їх задовольнити.

Представники позивача заперечили проти доводів апелянта та просили апеляційну скаргу залишити без задоволення.

Представники відповідача та третьої особи, Краснопільської сільської ради, підтримали вимоги апеляційної скарги в повному обсязі та просили її задовольнити.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справі, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, з огляду на наступне.

Судом встановлено такі обставини справи.

З метою реалізації прав на добровільне об`єднання територіальних громад Гранівська сільська рада в порядку, визначеному розділом II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ініціювала процедуру добровільного об`єднання з суміжною територіальної громадою села Михайлівка.

За результатами реалізації етапів процедури добровільного об`єднання територіальних громад, Гранівською сільською радою та Михайлівською сільською радою направлено відповідачу схвалені сільськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад в Гранівську сільську об`єднану територіальну громаду.

Розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації від 12.08.2019 №605 "Про затвердження висновків щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень окремих сільських рад Гайсинського району щодо добровільного об`єднання територіальних громад" затверджено висновки щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Гранівської та Михайлівської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

На підставі вказаних висновків, Гранівською сільскою радою прийнято рішення №1 від 15.08.2019 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Відповідне рішення також було прийняте і Михайлівською сільською радою 06.09.2019.

Згідно вказаних рішень сільських рад:

1. Гранівська територіальна громада села Гранів Гранівської сільської ради, об`єдналась з Михайлівською територіальною громадою села Михайлівка Михайлівської сільської ради в Гранівську сільську об`єднану територіальну громаду;

2. Визначено центр об`єднаної територіальної громади - село Гранів, найменування - Гранівська сільська об`єднана територіальна громада;

3. Визначено центром надання адміністративних послуг з урахуванням додаткових функцій управління фінансами та комунальною власністю, містобудівною діяльністю, освітою, охороною здоров`я, культурою, спортом, туризму, соціальним захистом тощо - село Михайлівка.

Водночас, Вінницькою обласною радою прийнято рішення №879 від 26.09.2019 "Про внесення змін до рішення 37 сесії обласної Ради 7 скликання від 05 березня 2019 року № 785 "Про схвалення у новій редакції проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області". Вказаним рішенням, внесено зміни до проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області, зокрема, до проекту перспективного плану включено Гранівську ОТГ, як спроможну територіальну громаду із адміністративним центром в с. Гранів, до складу якої увійшли територіальні громади сіл Гранів та Михайлівка.

24.01.2020 постановою Кабінету Міністрів України №34 внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214.

Окрім того, 05.12.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України №348-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей".

При цьому, листом від 20.02.2020 за вих. № 04-Б-1400-7 відповідач повідомив про те, що ним розроблено новий проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який відповідає новій Методиці із внесеними до неї змінами.

Як слідує із нового проекту перспективного плану, останній включає 63 об`єднані територіальні громади із 100% покриттям території області та, окрім інших, передбачає утворення в Гайсинському районі: Гайсинської, Краснопільської та Кунківської об`єднаних територіальних громад. В той же час, Гранівську ОТГ віднесено до Краснопільської об`єднаної територіальної громади.

Розроблений Проект перспективного плану направлений відповідачем на затвердження Кабінету Міністрів України супровідним листом від 14.02.2020 за вих. № 01.01-06/1123 та затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.05.2020 №512-р.

Позивач, не погоджуючись із рішенням відповідача щодо не включення Гранівської ОТГ, як проектної спроможної територіальної громади, до нового проекту перспективного плану та віднесення її до Краснопільської об`єднаної територіальної громади, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективний план формування територій громад Вінницької області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану, із яким позивач не погоджується.

Надаючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» №157-VIII.

Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Приписами ч. 1 ст. 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина друга статті 4 Закону № 157-VIII).

Відповідно до вимог статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону № 157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч.2 ст.6 Закону № 157-VIII).

Згідно із ч.3 ст.6 Закону № 157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 4 ст.6 Закону № 157-VIII передбачено, що спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.

Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Вимоги до проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону № 157-VIII.

Частиною 2 ст.7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно із ч.3 ст.7 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Відповідно до основних вимог, визначених Законом "Про добровільне об`єднання територіальних громад", об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективного плану формування територій громад області (п.6 ч.1 ст.4 Закону).

Статтею 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Відповідно до пункту 1 Методики затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (Методика), ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні п. 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п. 4 Методики формування спроможних територіальних громад, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно територіальних одиниць.

Згідно із пп.1 п.5 Методики, формування спроможних територіальних громад здійснюється визначення потенційних адміністративних центів спроможних територіальних громад та зон їх доступності.

В першу чергу, до потенційних адміністративних центрів відносяться міста обласного значення та адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних центрів визначаються на відстані не більше ніж 20 км автомобільними дорогами загального користування (п.5-6 Методики).

Пунктом 11 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Відповідно до пункту 12 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі № 440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі № 818/294/18.

Суд зазначає, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Згідно із ч.4 ст.7 Закону №157-VIII, у разі відповідності проектів рішень "Про добровільне об`єднання територіальних громад" обласна державна адміністрація готує відповідний висновок, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Таким чином, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проектів рішень "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України.

По суті, надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених ч.1 ст.7 Закону: 1) переліку територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.

При цьому, приписами статті 35 Закону України 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Прийняття рішення обласною державною адміністрацією на виконання припису статті 7 Закону № 157-VIII про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України є проміжним етапом у процедурі прийняття остаточного рішення про об`єднання територіальних громад.

Зазначені норми закону зобов`язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Як вбачається з матеріалів даної адміністративної справи, розпорядженням Вінницької ОДА №605 від 12.09.2019 рішення про добровільне об`єднання територіальних громад Гранівської сільської ради та Михайлівської сільської ради визнані такими, що відповідають Конституції та законам України.

На 39 сесії 7 скликання Вінницькою обласною радою прийнято рішення №879 від 26.09.2019 "Про внесення змін до рішення 37 сесії обласної Ради 7 скликання від 05 березня 2019 року № 785 "Про схвалення у новій редакції проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області". Вказаним рішенням внесено зміни до проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області, зокрема, до вказаного проекту перспективного плану включено Гранівську ОТГ, як спроможну територіальну громаду із адміністративним центром у с. Гранів, до складу якої увійшли територіальні громади сіл Гранів та Михайлівка.

Таким чином, на момент розроблення нового проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області Гранівська ОТГ, в розумінні положень ст. 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", вже була утвореною спроможною об`єднаною територіальною громадою, а тому, на переконання суду, мала б бути врахована відповідачем при розробці відповідного проекту.

Виходячи зі змісту наведеного пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, перспективний план має формуватися з урахуванням утворених об`єднаних територіальних громад та не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до складу іншої утвореної територіальної громади.

Разом з тим, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог п.4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач, передбачивши утворення в Гайсинському районі Гайсинської, Краснопільської та Кунківської об`єднаних територіальних громад, Гранівську ОТГ відніс до Краснопільської об`єднаної територіальної громади, визначивши, при цьому, Гранівську ОТГ неспроможною.

В призмі встановлених обставин, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про безпідставність доводів відповідача щодо недотримання критеріїв оцінки рівня спроможності Гранівської ОТГ, які в повному обсязі спростовуються прийнятим Вінницькою ОДА розпорядженням від 12.08.2019 №605 "Про затвердження висновків щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень окремих сільських рад Гайсинського району щодо добровільного об`єднання територіальних громад".

Крім того, представником відповідача ні в суді першої інстанції, ні в ході перегляду справи судом апеляційної інстанції, не було наведено жодних обставин, які б свідчили про неможливість включення до проекту перспективного плану Гранівської ОТГ та Краснопільської ОТГ, як двох окремих спроможних територіальних громад, які, як зазначив представник відповідача, за наслідками оцінки рівня спроможності отримали однаковий середній рівень спроможності.

Також, на переконання судової колегії, доцільним є висновок суду першої інстанції, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективний план формування територій громад Вінницької області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану, із яким позивач не погоджується.

Твердження третьої особи про нібито відсутність у позивача порушених прав та інтересів внаслідок вчиненні відповідачем відповідних дій, судова колегія відхиляє, позаяк судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та підтверджено обставини, які свідчать про прийняття рішень без врахування думки громади та без належного повідомлення громади про їх розгляд.

У рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002, справа № 1-16/2002 (№ 12-рп/2002), у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Що стосується доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження Вінницької обласної державної адміністрації ухваленням рішення про зобов`язання ОДА ввнести на розгляд до Кабінету Міністрів України проект акта про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Вінницької області, яким передбачити включення до вказаного плану Гранівської сільської об`єднаної територіальної громади (с. Гранів та с. Михайлівка), суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Дискреція (адміністративний розсуд), будучи видом повноваження адміністративного органу, надає останньому певний простір, оскільки він може здійснювати вибір між декількома допустимими під кутом зору закону (права) рішеннями. Він може діяти або не діяти, а коли він діє, то обирає один або декілька з можливих варіантів дій

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно із ч.2 ст.19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» .

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Адміністративні суди можуть контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.

Судова практика ЄСПЛ щодо ст.6 (1) ЄСПЛ (з питань необхідного обсягу судового контролю) встановлює загальну рамку, в межах якої дискреційна влада може здійснюватися і юридично контролюватися. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, Венеційської комісії хоч формально і не мають обов`язкового характеру, однак вони є дуже важливими для національної практики, зокрема для надання змістовного тлумачення, а також розширення принципів, втілених в ч.2 ст.2 КАС України, які встановлюють вимоги, зокрема й для реалізації дискреційних повноважень.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

"…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку...".

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад відповідно до Закону № 157-VІІ.

Законодавчі приписи, якими врегульовані питання, що є предметом спору у справі, що переглядається, не містять права адміністративного розсуду відповідача при вчиненні дій у правовідносинах, що склались - відповідач зобов`язаний вчинити дії згідно приписів відповідних норм права.

Отже, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених в судовому рішенні.

Крім цього, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що оскаржуваним судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та обов`язки апелянта - Кабінету Міністрів України, не вирішувались.

Таким чином, враховуючи, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції викладених у зазначеному рішенні не спростовують, колегія суддів не вбачає підстав для його скасування.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, а тому скасуванню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 30 березня 2021 року.

Головуючий Біла Л.М. Судді Гонтарук В. М. Курко О. П.