Постанова

від 22.04.2021 по справі 640/2291/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 640/2291/20

провадження № К/9901/1850/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Громадської організації ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ до Міністерства юстиції України, за участю третьої особи - Політичної партії Слуга народу , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2020 року, ухваленого у складі головуючого судді Кузьменко А. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Глущенко Я. Б., суддів: Пилипенко О. Є., Черпіцької Л. Т.

І. Суть спору

1. У січні 2020 року Громадська організація ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ (далі - ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, за участю третьої особи - Політичної партії Слуга Народу (далі - ПП Слуга Народу ), в якому просила:

визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо нездійснення контролю за діяльністю ПП Слуга Народу в частині дотримання нею Статуту Політичної партії "Слуга Народу", Закону України "Про політичні партії в Україні";

зобов`язати Міністерство юстиції України звернутись до адміністративного суду із позовом про заборону діяльності ПП Слуга Народу .

2. В обґрунтування позову ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ зазначає, що Міністерством юстиції України допущено протиправну бездіяльність щодо контролю за діяльністю ПП Слуга Народу в частині дотримання нею пунктів 2.1, підпункту 2.2.2, пункту 2.2, підпунктів 4.9.11, 4.9.13 пункту 4.9, пункту 3.1, пункту 4.2 Статуту ПП Слуга Народу , Закону України "Про політичні партії в Україні", а саме: під час проведення з`їзду ПП Слуга Народу 09 - 10 червня 2019 року та 07 липня 2019 року в частині непроведення конференції регіональних організацій, у тому числі щодо обов`язкового обрання делегатів на вказаний вище з`їзд; до обласних партійних організацій ПП Слуга Народу входять одночасно одні й ті ж особи з порушенням адміністративно-територіального принципу побудови обласних партійних організацій.

Позивач стверджує, що членами ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ , у тому числі є члени ПП Слуга Народу та делегати поетапного з`їзду ПП Слуга Народу , що проводився 09 - 10 червня 2019 року та 07 липня 2019 року; першого етапу з`їзду 10 листопада 2019 року.

Вважаючи, що ПП Слуга Народу не дотримується вимог законодавства, а також свого Статуту, ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ звернулась до суду з вимогою про зобов`язання Міністерства юстиції України звернутись до адміністративного суду із позовом про заборону діяльності ПП Слуга Народу .

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. На підставі рішень Установчого З`їзду ПП Партія рішучих змін від 01 лютого 2015 року про створення партії, затвердження її статуту та програми, обрання керівних та контролюючих органів, рішень Позачергового З`їзду ПП Партія рішучих змін від 30 грудня 2015 року про внесення змін до статуту та програми Партії Міністерством юстиції України 31 березня 2016 року прийнято рішення № 929/5 про реєстрацію зазначеної партії.

4. В подальшому, за результатами розгляду заяви про державну реєстрацію змін до відомостей про політичну партію, що містяться в Єдиному державному реєстрі, від 12 жовтня 2017 року за підписом новообраного Голови Партії ОСОБА_1 та інших документів, поданих до Міністерства юстиції України 09, 13 та 29 листопада 2017 року для державної реєстрації змін у складі керівних органів, найменування, місцезнаходження, до статуту та програми партії, прийнятих на підставі рішень Позачергового З`їзду партії від 12 жовтня 2017 року, Міністерством юстиції України 01 грудня 2017 року прийнято рішення про державну реєстрацію змін до відомостей про ПП Партія рішучих змін , що містяться в Єдиному державному реєстрі, у тому числі змін до статуту та програми № 1169/19.4.

5. Також, за результатами розгляду заяви про державну реєстрацію змін до відомостей про ПП Слуга Народу , що містяться в Єдиному державному реєстрі, від 22 травня 2019 року за підписом новообраного Голови партії ОСОБА_2 та інших документів, поданих до Міністерства юстиції України 24 березня 2019 року для державної реєстрації змін у складі керівних органів партії, прийнятих на підставі рішень Позачергового З`їзду партії від 21 травня 2019 року, Міністерством юстиції України 30 травня 2019 року прийнято рішення про державну реєстрацію змін до відомостей про ПП Слуга Народу , що містяться в Єдиному державному реєстрі № 253/19.4.

6. За результатами розгляду заяви про державну реєстрацію змін до відомостей про партію, що містяться в Єдиному державному реєстрі, від 27 листопада 2019 року за підписом ОСОБА_3 та інших документів, поданих до Міністерства юстиції України 15 та 28 листопада 2019 року для державної реєстрації змін у складі керівних органів партії, що містяться в Єдиному державному реєстрі, прийнятих на підставі рішень Позачергового З`їзду партії (першого етапу) від 10 листопада 2019 року, Міністерством юстиції України 04 грудня 2019 року прийнято рішення про державну реєстрацію змін до відомостей про ПП Слуга Народу , що містяться в Єдиному державному реєстрі № 566/19.4.

7. Позачерговим з`їздом партії (першим етапом) від 10 листопада 2019 року приймалися рішення про: звільнення ОСОБА_3 з посади Голови партії; обрання ОСОБА_4 на посаду Голови партії.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

9. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано доказів на підтвердження допущення ПП Слуга Народу порушень Конституції та Законів України, які є підставою для звернення відповідача до суду з позовом про заборону діяльності політичної партії.

Разом з цим, суд зауважив, що у спірних правовідносинах оскаржувана позивачем бездіяльність Міністерства юстиції України не впливає на права та інтереси членів ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ .

10. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

11. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

12. У касаційній скарзі автор наголошує, що судами не досліджено зібрані у справі докази, зокрема ті, що подані позивачем у формі відповідей із міжрегіональних управлінь юстиції по всім областям України, а тому висновки судів не відповідають обставинам справи.

13. Верховний Суд ухвалою від 10 березня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року з підстави, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

14. Представник Міністерства юстиції України подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Статтею 36 Конституції України визначено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Членами політичних партій можуть бути лише громадяни України. Обмеження щодо членства у політичних партіях встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

18. Статтею 37 Конституції України передбачено, що утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров`я населення, забороняються.

Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Заборона діяльності об`єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

19. Визначення громадського об`єднання міститься у статті 1 Закону України "Про громадські об`єднання" та означає добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.

Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Громадське об`єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку.

20. У частині першій статті 3 Закону України "Про громадські об`єднання" закріплено, що громадські об`єднання утворюються і діють на принципах: 1) добровільності; 2) самоврядності; 3) вільного вибору території діяльності; 4) рівності перед законом; 5) відсутності майнового інтересу їх членів (учасників); 6) прозорості, відкритості та публічності.

21. Частиною першою статті 1 Закону України "Про політичні партії в Україні" закріплено право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.

22. Політична партія згідно зі статтею 2 Закону України "Про політичні партії в Україні" це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

23. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про політичні партії в Україні" політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку.

24. Приписами частини третьої статті 4 Закону України "Про політичні партії в Україні" передбачено, що втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

25. В силу статті 8 Закону України "Про політичні партії в Україні" політичні партії повинні мати статут, а також закріплено перелік відомостей, які має містити статут політичної партії.

26. Згідно зі статтею 18 Закону України "Про політичні партії в Україні" державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють: 1) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади; 2) Центральна виборча комісія, окружні виборчі комісії, територіальні виборчі комісії на відповідних місцевих виборах - за додержанням політичними партіями встановленого порядку участі у виборчому процесі, а також, у межах визначених законом повноважень, за своєчасністю подання до відповідних виборчих комісій проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей; 3) Рахункова палата - за цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності; 4) Національне агентство з питань запобігання корупції - за додержанням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, передвиборної агітації, агітації з всеукраїнського та місцевого референдуму, законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасністю подання звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, повнотою таких звітів, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей.

Політичні партії зобов`язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення. Рішення контролюючих органів можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку.

27. Частиною першою статті 21 Закону України "Про політичні партії в Україні" закріплено, що в судовому порядку може бути заборонено політичну партію. У частині першій цієї статті вказано, що за адміністративним позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, політична партія може бути заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо її створення і діяльності, встановлених Конституцією України, цим та іншими законами України.

28. Підпунктом 83-15 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, визначено, що Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань здійснює контроль за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, вживає визначених законом заходів у разі порушення політичними партіями Конституції та законів України, звертається до суду з позовом та бере участь у справі про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії або про заборону політичної партії; звертається до суду з позовом та бере участь у справі про анулювання реєстраційного свідоцтва постійно діючого третейського суду у випадках, передбачених законом, зокрема через територіальні органи Мін`юсту

VI. Позиція Верховного Суду

29. Отже, законодавцем покладено на Міністерство юстиції України контрольні функції за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії та, у разі встановлення відповідних порушень, відповідач в силу статті 21 Закону України "Про політичні партії в Україні" має право звернення до суду з вимогою про заборону діяльності такої політичної партії.

30. При цьому інших випадків та суб`єктів оскарження діяльності політичної партії, в тому числі з питань її внутрішньопартійної діяльності, Закон України "Про політичні партії в Україні" не визначає.

31. У справі, що розглядається, предметом спору є оскарження бездіяльності Міністерства юстиції України щодо нездійснення контролю за діяльністю ПП Слуга Народу в частині дотримання нею Статуту ПП Слуга Народу , Закону України "Про політичні партії в Україні".

32. Наведене свідчить про фактичну незгоду позивача із внутрішньо організаційною діяльністю політичної партії.

33. Одне з порушень допущених ПП Слуга Народу , на яке посилається позивач, полягає у обранні делегатів від партійних осередків (від Регіональних партійних організацій третьої особи, включаючи Черкаську Регіональну організацію із подальшою участю цих (делегатів) у Позачерговому З`їзді ПП Слуга Народу , що проходив у три етапи: 09 червня 2019 року, 10 червня 2019 року та 07 липня 2019 року, для обрання кандидатів у народні депутати від ПП Слуга Народу для участі у Позачергових виборах народних депутатів 21 липня 2019 років.

34. Водночас, позивачем у цій справі є громадська організація.

35. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

36. Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

37. Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

38. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

39. Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

40. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

41. З огляду на викладене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

42. Отже, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковим під час судового розгляду.

43. Таким чином, обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась за їх судовим захистом.

44. Верховний Суд неодноразово наголошував, що відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

45. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ під час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій не надало пояснень, яким чином ймовірна бездіяльність Міністерства юстиції України в межах досліджуваних правовідносин могла вплинути на права та інтереси членів ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ . Відсутні такі обґрунтування й у касаційній скарзі.

46. Отже, суди дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ГО ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ .

47. Стосовно доводів про розгляд справи в суді апеляційної інстанції в порядку письмового провадження, незважаючи на клопотання про виклик свідків та витребування доказів, слід зазначити, що суд апеляційної інстанції в силу пункту 3 частини першої статті 311 КАС України може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Своєю чергою, суд першої інстанції відніс цю справу до категорії справ незначної складності на підставі пункту 10 частини шостої статті 12 КАС України.

Доводи про те, що суд першої інстанції помилково розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, не приймаються до уваги з огляду на частину четверту статті 12 КАС України, в якій міститься виключний перелік справ, які розглядаються за правилами загального позовного провадження, та відповідно до якого, справа, що розглядається, не відноситься до категорії справ, які вказані у частині четвертій статті 12 КАС України.

Разом з цим, аналіз частини другої статті 12 КАС України дає підстави для висновку, що спрощене позовне провадження призначене не лише для розгляду справ незначної складності, а й для інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

48. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

49. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

50. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Громадської організації ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова