Постанова

від 02.06.2021 по справі 640/9673/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/9673/20 Суддя (судді) першої інстанції: Пащенко К.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Лічевецького І.О., Чаку Є.В.,

секретаря Строяновської О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Вищого професійного училища №33 про застосування заходів реагування, за апеляційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2020 року, -

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернулось у суд з позовом до Вищого професійного училища №33 (далі - відповідач, ВПУ №33) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення експлуатації (роботи) будівель училища до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками позапланової перевірки відповідача виявлено ряд порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що перебувають на території навчального закладу.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неправильне з`ясування обставин справ, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що в результаті перевірки відповідача виявлено 15 порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Під час розгляду справи місцевим судом встановлено не усунення відповідачем всіх виявлених порушень, кожне з яких створює очевидну загрозу життю та здоров`ю людей, що вимагає застосування відповідних заходів реагування. Наголошує, що застосування заходів реагування має тимчасовий характер, період дії якого безпосередньо залежить від факта усунення відповідачем виявлених порушень.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач наголошує, що ним вжито заходів на усунення виявлених позивачем під час позапланової перевірки порушень. Жодних позапланових заходів з метою перевірки усунення порушень позивач не проводив. Наведене, на переконання відповідача, свідчить про відсутність підстав для застосування заходів реагування.

Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з наступних підстав.

Судом установлено, що у період з 30 по 31 січня 2020 року посадовою особою позивача проведено позаплановий захід державного нагляду щодо дотримання ВПУ №33 вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Результати перевірки оформлені актом від 31 січня 2020 року №76.

Перевіркою виявлено 15 (п`ятнадцять) порушення ВПУ №33 вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, всі з яких створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

У зв`язку з виявленням зазначених порушень, ГУ ДСНС у Київській області звернулося у суд з позовом щодо застосування до ВПУ №33 заходів реагування у сфері державного нагляду.

Постановляючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що на час прийняття рішення у справі відповідачем усунуті майже всі порушення, які були підставою для звернення позивача до суду та які були зазначені в акті перевірки, а частина порушень знаходяться у стадії усунення. Натомість позивачем не надано жодних допустимих доказів того факта, що не усунуті станом на день розгляду справи порушення, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з абзацем 2 статті 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності (частина 1 статті 3 Закону України №877-V).

Згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону України №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Статтею 2 Закону України Про пожежну безпеку встановлено, що забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

У свою чергу, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).

Приписами пунктів 2 та 3 частини 1 статті 50 КЦЗ України визначено, що джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.

Наведеним Кодексом визначено, що саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

Відповідно до частини 3 статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Частинами 1 та 2 статті 64 КЦЗ України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України).

Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

З аналізу наведених норм колегія суддів приходить до висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків у цій сфері, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежо-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. У свою чергу, адміністративний суд, у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що виявлені органом державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей і не були усунуті суб`єктом господарювання, має ухвалити рішення про вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.

Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини 1 статті 1 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 24 вище зазначеної правової норми надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Таким чином, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділа І вказаних Правил).

Отже, у випадку наявності підстав для застосування одного з таких заходів реагування як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, орган контролю звертається до суду із адміністративним позовом.

Поряд з тим, суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем.

Із акта, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за № 76 від 31 січня 2020 року убачається, що приміщення ВПУ №33 експлуатується з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1) з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів навчально-виробничого корпусу, теплого переходу в корпус, теоретичного корпусу, теплопункту, фойє, клубного корпусу, гаражного боксу, 2-х металевих ангарів, ангару № 3 не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів, чим порушено пункт 1.6 глави І розділа ІV ППБУ;

2) в приміщеннях навчально-виробничого корпусу, теплого переходу в корпус, теоретичного корпусу, теплопункту, фойє, клубного корпусу, гаражного боксу ручні пожежні сповіщувачі не забезпечені знаками безпеки, чим порушено пункт 8 розділа ІІ ППБУ;

3) мінімальні протипожежні відстані між металевим ангаром на навчально-виробничим корпусом, між металевим ангаром та клубним корпусом не влаштовані згідно з будівельними нормами в залежності від її ступеня вогнестійкості, чим порушено абзац 1 пункта 1.1 глави 1 розділа ІІІ ППБУ та пункт 1.4 глави 1 розділа ІІІ ППБУ;

4) не проведено перевірку блискавкозахисту ангара № 3, чим порушено пункт 1.21 глави І розділа IV ППБУ;

5) металевий ангар В, металевий ангар Б та ангар № 3 не обладнано системами протипожежного захисту, чим порушено пункт 1.2 глави 1 розділа V ППБУ;

6) біля місць розташування пожежних гідрантів не встановлені покажчики з нанесенням на них літерним індексом ПГ, цифровими значеннями відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначенням виду водопровідної мережі, чим порушено підпункт 9 пункта 2.1 глави 2 розділа V ППБУ;

7) не проведено технічне обслуговування наявних вогнегасників, чим порушено пункт 3.17 глави 3 розділа V ППБУ;

8) дерев`яні конструкції будинків та навісів металевого ангара В, металевого ангара Б та ангара № 3 не оброблені вогнезахисними засобами, які забезпечують 1 групу вогнезахисної ефективності, чим порушено підпункт 12 пункта 9.1 глави 9 розділа VІ ППБУ;

9) у приміщенні актової зали клубного корпуса, яке має один евакуаційний вихід, можливе одночасне перебування більше 50 осіб, чим порушено пункт 2.26 глави 2 розділа ІІІ ППБУ;

10) двері на шляхах евакуації 1-го поверху навчально-виробничого корпусу відчиняються не в напрямку виходу з будівлі, чим порушено пункт 2.27 глави 2 розділа ІІІ ППБУ;

11) не проводиться розгортання та згортання наново пожежних плоскоскладальних рукавів, яке має проводитися не рідше одного разу на 6 місяців, чим порушено підпункт 3 пункта 2.2 глави 2 розділа V ППБУ;

12) училище не забезпечене зовнішнім протипожежним водопостачанням, чим порушено пункт 3 розділа І ППБУ та пункт 22 розділа ІІ ППБУ;

13) працівників об`єкта не забезпечено засобами колективного та індивідуального захисту, чим порушено пункта 2 частини 1 статті 20 КЦЗУ;

14) не проведено об`єктові тренування і навчання з питань цивільного захисту, чим порушено пункт 11 частини 1 статті 20 КЦЗУ;

15) не здійснено навчання керівного складу, працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки, чим порушено пункт 8 частини 1 статті 20 КЦЗУ.

Вищевказані порушення обумовили звернення ГУ ДСНС у Київській області у суд з позовом щодо застосування до ВПУ №33 заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Під час розгляду справи відповідач зазначив про усунення частини порушень, на підтвердження чого надав копії наказа про підготовку та проведення об`єктового тренування, плана проведення об`єктового тренування, листа ДП Електронмаш про надання доступу до пожежних гідрантів, що знаходяться на території підприємства, а також листа начальнику ДСНС Києво-Святошинського районного відділу ГУ ДСНС України у Київській області про здійснення опечатування та консервування металевих ангарів, які не використовуються у навчальному процесі.

Однак, зазначеними документами не підтверджено усунення порушень, наведених у пунктах 1, 2, 4 - 11.

Як наголошувалось вище, суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем на підприємстві.

Разом з тим, для забезпечення та функціонування належним чином підприємства, відповідач не позбавлений можливості звернутись до ГУ ДСНС у Київській області з відповідною заявою про усунення встановлених порушень для проведення повторної перевірки.

Відповідно до частини 2 статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Отже, в даному випадку належним доказом усунення відповідачем порушень, які встановлені позивачем, є акт перевірки (складений повторно), в якому має бути зазначено про відсутність порушень правил та норм пожежної безпеки.

Між тим, з моменту звернення ГУ ДСНС у Київській області з даним позовом до суду до моменту розгляду даної справи судом апеляційної інстанції пройшов рік, а в матеріалах справи не міститься доказів звернення ВПУ №33 до ГУ ДСНС у Київській області для повторної перевірки усунення порушень.

Отже, колегія суддів проаналізувавши вищезазначені правові положення та обставини справи приходить до висновку, про необхідність задоволення позовних вимог та застосування до ВПУ №33 заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи будівель з метою усунення небезпеки та загрози життю та здоров`ю людей.

Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 червня 2020 року у справі №826/7141/16.

У свою чергу колегія суддів зазначає, що захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Окрім того, застосований до скаржника захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення суб`єктом господарювання виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті підвищеної небезпеки.

Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених ГУ ДСНС у Київській області, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до позивача із повідомленням про усунення усіх установлених судом порушень, яке, в силу положень частини 5 статті 4 Закону України №877-V є підставою для відновлення експлуатації відповідних поверхів гуртожитка.

Відтак колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позову, а посилання відповідача на те, що ним частково усунуто виявлені порушення не свідчить про минування загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, про відсутність підстав для застосування відповідних заходів реагування.

Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 289, 311, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 грудня 2020 року скасувати .

Позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області задовольнити .

Застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівель Вищого професійного училища №33 (код ЄДРПОУ 03069682), за адресою: Київська обл., Києво-Святошинський р-н, с. Петропавлівська Борщагівка, вул. Велика Кільцева, 4-А, шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень, зазначених в акті від 31 січня 2020 року №76.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді І.О. Лічевецький

Є.В. Чаку