Постанова

від 16.06.2021 по справі 815/2326/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2021 року

м. Київ

справа № 815/2326/18

адміністративне провадження № К/9901/67241/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.08.2018 у складі судді Завальнюка І.В. та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2018 у складі колегії суддів: Шеметенко Л.П. (суддя-доповідач), Стас Л.В., Турецької І.О. у справі №815/2326/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Маринівської сільської ради Березівського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (надалі - позивач 1, ОСОБА_1 ) та ОСОБА_2 (надалі - позивач 2, ОСОБА_2 ) звернулись до суду з адміністративним позовом до Маринівської сільської ради Березівського району Одеської області (надалі - відповідач, Маринівська сільрада), в якому просили:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 03.05.2018 №175-VII про відмову у виділенні позивачам земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Маринівської сільської ради площею 0,25 га;

1.2. зобов`язати відповідача надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,25 га, місце розташування яких позначено на доданих графічних матеріалах клопотання від 19.12.2017 року;

1.3. встановити судовий контроль, зобов`язавши відповідача в 30-денний строк з моменту набрання рішення суду законної сили подати до суду звіт про виконання судового рішення.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.08.2018, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2018, позовні вимоги задоволено частково.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Маринівської сільради від 03.05.2018 №175-VII про відмову у виділенні ОСОБА_1 та ОСОБА_2 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Маринівської сільради площею по 0,25 га.

2.2. Зобов`язано Маринівську сільраду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.

2.3. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до Маринівської сільради із клопотанням від 12.12.2017, в якому просили, враховуючи інформацію, надану листом від 07.12.2017 №403/02-02-20 (щодо наявності вільних земельних ділянок), відповідно до частини 2 статті 14 Конституції України, статей 19, 116, 118, 119, 121, 122 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України), Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР), листа Комітету з питань аграрної політики та земельних відноси Верховної ради України від 04.03.2015 №04-11/14-101 (щодо роз`яснень застосування положень земельного законодавства), передати їм безоплатно у власність земельну ділянку площею по 0,25 на кожного для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за рахунок вільних земель (8,7 га) комунальної власності на території Маринівської сільради у с. Балайчук із наданням дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, додавши копії паспортів, довідок про присвоєння ІПН, графічні матеріали бажаного місця розташування земельних ділянок у межах вільних земель.

3.2. Листом від 05.05.2018 №165/02-02-20 Маринівська сільрада надіслала позивачам рішення від 03.05.2018 №175-VII "Про відмову у виділенні земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і спору (присадибна ділянка)".

3.3. Зі змісту вказаного рішення вбачається, що позивачам було відмовлено у виділенні земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Маринівської сільради у зв`язку із збереженням земельного фонду для місцевих потреб громадян. В якості правового обґрунтування прийняття даного рішення зазначено статтю 118 ЗК України та пункт 34 статті 26 Закону №280/97-ВР.

4. Задовольняючи позовні вимоги частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відмова відповідача у наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у зв`язку зі збереженням земельного фонду для місцевих потреб громадян є неправомірною та такою, що не відповідає вимогам статті 118 ЗК України, а тому рішення відповідача підлягає скасуванню. Також, суди попередніх інстанцій вказали, що оскаржуваним рішенням відповідач, фактично, не розглянув клопотання позивачів по суті (не перевірив його на відповідність статті 118 ЗК України та не прийняв рішення за результатами розгляду такого клопотання з підстав визначених вказаною статтею), а відтак не підлягає до задоволення позовна вимога про зобов`язання відповідача надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, натомість відповідача слід зобов`язати повторно розглянути клопотання позивачів з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивачі - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , подали касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.08.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2018, в якій просять оскаржувані судові рішення скасувати в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивачів про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з прийняттям обґрунтованого та законного рішення та ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов`язати відповідача надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,25 га, місце розташування яких позначено на доданих графічних матеріалах клопотання від 19.12.2017.

5.1. Аргументи скаржників на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржники наполягають, що обраний судами спосіб захисту порушених прав позивачів не є ефективним, а судами, керуючись приписами статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) слід було прийняти рішення, яким зобов`язати суб`єктом владних повноважень надати позивачам дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

6. Відповідач - Маринівська сільрада, до закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Частиною 1, пунктом "в" частини 3 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх в користування, при цьому безоплатна передача земельних ділянок у власність громадянам здійснюється в тому числі і у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом, яка проводиться один раз по кожному виду використання.

9. Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

10. Частиною 7 цієї статті встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

11. В силу вимог частини 1 статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

12. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів Верховного Суду дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

13. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17 та від 25.01.2021 у справі №812/1449/17.

14. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування рішення відповідача про відмову у виділенні позивачам земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), виходили з того, що зазначені відповідачем у рішенні підстави для відмови у наданні такого дозволу не відповідають тим, що визначені нормою частини 7 статті 118 ЗК України.

15. Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

16. Згідно з частиною 1-2 статті 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

17. Тобто, вирішення відповідачем як уповноваженим органом клопотання позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно відбуватись виключно на його пленарних засіданнях та шляхом прийняття відповідного рішення, що і мало місце у випадку спірних правовідносин.

18. Частиною 3 статті 245 КАС України передбачено, що у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

19. Слід зауважити, що за висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).

20. Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

21. Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

22. Відтак, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

23. Тому, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.

24. З наведеного можна зробити висновок, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству і при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

25. Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт владних повноважень дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

26. Правові висновки аналогічного змісту були наведені у постанові Верховного Суду від 16.05.2019 у справі №821/925/18.

27. У цій адміністративній справі відповідач, розглядаючи клопотання, подане позивачами, фактично, не перевірив виконання останніми вимог статті 118 ЗК України, а обмежився лише формальною вказівкою у своєму рішенні про відмову у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою на необхідність збереження земельного фонду для місцевих потреб громадян та посиланням на норми статті 118 ЗК України та пункту 34 статті 26 Закону №280/97-ВР.

28. За такого обґрунтування рішення Маринівської сільради від 03.05.2018 №175-VII про відмову у виділенні ОСОБА_1 та ОСОБА_2 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території Маринівської сільської ради площею 0,25 га, дійсно, неможливо встановити, чи дотримано позивачами усіх визначених законодавством умов для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

29. З огляду на наведене, належним способом захисту порушених прав позивачів буде саме зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивачів про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.

30. За приписами статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

31. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.08.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2018 у справі №815/2326/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа А.А. Єзеров С.М. Чиркін