Постанова

від 22.07.2021 по справі 491/739/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2021 року

м. Київ

справа № 491/739/16-а

адміністративне провадження № К/9901/7695/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Данилевич Н.А.,

суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу

за позовом голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 до Ананьївської районної ради Одеської області про визнання нечинними та скасування рішень, розпорядження, а також за позовом третьої особи на стороні відповідача ОСОБА_2 до голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 та заступника голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_3 про скасування розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - голови постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології Ананьївської районної ради Негруци Наталі Петрівни, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року (головуючий суддя - Соколенко О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року (головуючий суддя - Турецька І.О., судді - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.) в адміністративній справі №491/739/16-а,

у с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2016 року голова Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Ананьївської районної ради Одеської області в якому, з урахуванням уточнень, просив визнати нечинними та скасувати:

- рішення постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології від 25 травня 2016 року №1 Про скликання позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання ;

- рішення №74-VII Про внесення змін та доповнень до рішення Ананьївської районної ради від 27 листопада 2015 року №7-VII Про регламент Ананьївської районної ради VII скликання ;

- рішення Ананьївської ради від 25 травня 2016 року № 75- VII Про звільнення з посади голови Ананьївської районної ради VII скликання ОСОБА_1 ;

- рішення Ананьївської районної ради № 76- VII від 25 травня 2016 року Про обрання голови Ананьївської районної ради сьомого скликання ОСОБА_2 ;

- розпорядження голови Ананьївської районної ради від 26 травня 2016 року №40 ОСОБА_2 Про відміну розпорядження голови Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року №39 Про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання .

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначено, що ним були дотримані приписи ч.7 та ч.10 ст.46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , які зобов`язують скликати сесію районної у місті ради за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії та повідомити про це, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Натомість, орган місцевого самоврядування, приймаючи наведені спірні рішення, діяв поза межами своїх повноважень, не у визначений спосіб та з порушенням статті 19 Конституції України, норм Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , а також Регламенту Ананьївської районної ради затвердженого рішенням районної ради від 27.11.2015 №7-VII (далі - Регламент Ананьївської районної ради).

Третя особа з самостійними вимогами - ОСОБА_2 у своєму позові, адресованому голові Ананьївської районної ради ОСОБА_1 та заступнику голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_3 просив:

- скасувати розпорядження голови Ананьївскої районної ради ОСОБА_1 від 25 травня 2016 року №39 про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання;

- зобов`язати голову Ананьївської районної ради ОСОБА_1 виконати рішення Ананьївської районної ради від 25.05.2016 №75-VII та не перешкоджати йому, як новообраному голові Ананьївської районної ради, здійснювати відповідні повноваження та обов`язки відповідно до її рішення від 25.05.2016 №76-VII;

- зобов`язати заступника голови Ананьївської районної ради ОСОБА_3 утриматися від виконання розпоряджень голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 .

В обґрунтування даного позову ОСОБА_2 вказує, що Ананьївська районна рада, приймаючи рішення, які є предметом оскарження, діяла у відповідності до приписів ч.ч. 6, 7 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та Регламенту Ананьївської районної ради, позаяк голова Ананьївської районної ради ОСОБА_1 відмовився скликати позачергову дев`яту сесію районної ради, саме 25 травня 2016 року о 10.00 год., як наполягала на тому одна третина депутатів у своєму поданні.

За таких обставин, які спричинили втрату довіри до голови ради, більшість депутатів ради прийняла рішення про звільнення ОСОБА_1 та виявила бажання обрати ОСОБА_2 головою Ананьївської районної ради сьомого скликання.

Зазначене, на думку ОСОБА_2 , свідчить про те, що ОСОБА_1 повинен виконати рішення про його звільнення з посади та не перешкоджати йому здійснювати повноваження та обов`язки голови Ананьївської районної ради.

Заявлені вимоги до заступника голови Ананьївської районної ради ОСОБА_3 , ОСОБА_2 обґрунтовує тим, що він виконує розпорядження нелегітимного голови ОСОБА_1 .

Окрім того, ОСОБА_2 , керуючись ст. 55 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні вважав, що суть заявленого ОСОБА_1 позову не відповідає завданню адміністративного судочинства, адже останній як голова районної ради, не може звертатися до суду з позовом до підзвітної йому ради та посадових осіб.

Наведене, на думку ОСОБА_2 , свідчить про наявність підстав для закриття провадження у справі.

Короткий зміст судового рішень суду апеляційної інстанції

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року, адміністративний позов голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 до Ананьївської районної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , голова постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології Ананьївської районної ради Негруца Наталя Петрівна, щодо визнання не чинними та скасування: рішення постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології від 25 травня 2016 року №1 "Про скликання позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання", рішення Ананьївської районної ради від 25 травня2016 року № 74-7 "Про внесення змін та доповнень до рішення Ананьївської районної ради від 27 листопада 2015 року, рішення Ананьївської ради від 25 травня 2016 року № 75-7 "Про звільнення з посади голови Ананьївської районної ради 7 скликання ОСОБА_1 ", рішення Ананьївської районної ради № 76-7 від 25 травня 2016 року "Про обрання голови Ананьївської районної ради сьомого скликання", розпорядження від 26 травня 2016 року № 40 "Про відміну розпорядження голови Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 39 "Про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання" - задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення постійної комісії з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології Ананьївської районної ради Одеської області від 25 травня 2016 року №1 "Про скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII скликання".

Визнано протиправним та скасовано рішення Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 74-VII Про внесення змін та доповнень до рішення Ананьївської районної ради від 27 листопада 2015 року №7-VII Про регламент Ананьївської районної ради VII скликання , яке підписане з боку Ананьївської районної ради головуючим на засіданні сесії ОСОБА_3 .

Визнано протиправним та скасовано рішення Ананьївської ради від 25 травня 2016 року № 75-VII Про звільнення з посади голови Ананьївської районної ради VII скликання ОСОБА_1 , яке підписане з боку Ананьївської районної ради головуючим на засіданні сесії ОСОБА_3 .

Визнано протиправним та скасовано рішення Ананьївської районної ради № 76-VII від 25 травня 2016 року "Про обрання голови Ананьївської районної ради VII скликання", яке підписане з боку Ананьївської районної ради головуючим на засіданні сесії ОСОБА_3 .

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Ананьївської районної ради Одеської області від 26 травня 2016 року № 40 "Про відміну розпорядження голови Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 39 про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради VII скликання", яке підписане з боку Ананьївської районної ради головою районної ради ОСОБА_2 .

У задоволенні решти позовних вимог голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 - відмовлено.

У задоволенні адміністративного позову третьої особи ОСОБА_2 до голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 та заступника голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_3, про скасування розпорядження голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 від 25 травня 2016 року № 39 про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання; зобов`язати відповідача - голову Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 виконати рішення Ананьївської районної ради від 25.05.2016 р. № 75-VII та не перешкоджати, ОСОБА_2 , здійснювати повноваження та обов`язки голови Ананьївської районної ради відповідно до Рішення Ананьївської районної ради від 25.05.2016 р. № 76-VII; зобов`язати відповідача - заступника голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_3 утриматися від виконання розпоряджень голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 - відмовлено повністю.

Задовольняючи частково позовні вимоги голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 , суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходи в з того, що заступник голови районної ради ОСОБА_3 в порушення Регламенту Ананьївської районної ради, а також Положення про президію та її персональний склад, затвердженого рішенням Ананьївської районної ради від 27.11.2015 року №10- VII, скликаючи засідання президії, перевищив свої повноваження, оскільки він не мав законодавчо визначених підстав для скликання засідання президії. Суди виходили з того, що протокол та рішення постійної комісії, які є предметом оскарження, складено з численними неточностями та помилками. Суди дійшли висновку про протиправність рішення постійної комісії щодо скликання позачергової сесії, адже враховуючи функціональне призначення цієї комісії та вимоги п. п. 6.3.2-6.6.3.13 Регламенту Ананьївської районної ради, у даного суб`єкта взагалі були відсутні повноваження щодо його прийняття. Суди дійшли висновку, що голова районної ради ОСОБА_1 , видавши розпорядження районної ради № 39 від 25 травня 2016 року про скликання позачергової дев`ятої сесії районної ради на 27 травня 2016 року, з рекомендованим порядком денним, яке було розміщено на сайті районної ради, діяв в належний спосіб, у відповідності до законодавств. Натомість, сукупність зібраних доказів, вказує на те, що процедура скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII скликання на 25.05.2016 о 10.00 годині була порушена. Суди урахували, що рішення не оформлювались виконавчим апаратом Ананьївської районної ради, не реєструвались (окрім їх реєстрації у журналі вхідної кореспонденції), порядкові номера їм не присвоювались. Виконавчий апарат ради не здійснював організаційне та документальне забезпечення щодо оформлення даних рішень. У зв`язку з цим суди також дійшли висновку про те, що підлягає скасуванню і розпорядження від 26 травня 2016 року № 40 Про відміну розпорядження голови Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 39 про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради VII скликання , підписане головою районної ради ОСОБА_2. Посилання ОСОБА_2 на те, що позивач втратив довіру більшості депутатів, а тому підлягав звільненню, суди оцінили критично та зауважили, що предметом дослідження у вказаній справі було дотримання органом місцевого самоврядування визначеної законодавством процедури скликання та проведення відповідної позачергової сесії, на якій приймалось дане рішення. Зважаючи на те, що відповідно до ч.1 ст. 49 КАС України задоволення позову третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача, суди дійшли висновку про відсутність необхідності повторного дослідження судом обставин процедури скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII скликання на 25.05.2016 року в межах позовних вимог ОСОБА_2 . Стосовно позовної вимоги ОСОБА_2 про оскарження розпорядження голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 від 25 травня 2016 року № 39 Про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання , суди вказали, що вказане рішення головою районної ради ОСОБА_1 було прийнято в належний спосіб, відповідно до чинного законодавства, адже останній виконував дії, спрямовані на скликання позачергової сесії районної ради за пропозицією депутатів районної ради. Більш того, як було встановлено судами, воно вичерпало свою дію, оскільки було реалізовано шляхом проведення 27.05.2016 року відповідної дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради. Суди також зазначили, що позовна вимога про зобов`язання відповідача утриматись від вчинення певних дій у розумінні ст. 4, ст. 5 КАС України, повинна мати похідний характер, від вимоги яка має бути основною (щодо визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності), проте ОСОБА_2 вимог про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності вказаного відповідача не заявлялося.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

19 березня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року, в якій ОСОБА_2 просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення про закриття провадження у справі за позовом голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 до Ананьївської районної ради Одеської області про визнання нечинними та скасування рішень, розпорядження, та задоволення позову третьої особи ОСОБА_2 до голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_1 та заступника голови Ананьївської районної ради Одеської області ОСОБА_3 про скасування розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії.

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що діючим законодавством не передбачено повноважень голови районної ради на звернення до суду стосовно оскарження рішень цієї ради. Вважає, що звернення до суду суб`єкта владних повноважень є способом реалізації його компетенції, а тому повинно відбуватись з урахуванням ст. 19 Конституції України. Оскільки, як вказує скаржник, позивач є суб`єктом владних повноважень та в позовній заяві ним не зазначено якою правовою нормою йому надано право звернення до суду з цим позовом, суди помилково не закрили провадження у справі. Також посилається на те, що суди розглянули справу за відсутності належного представника відповідача - Ананьївської районної ради. Вказує, що ОСОБА_4 не міг представляти інтереси відповідача, оскільки є безпосереднім підлеглим голови Ананьївської районної ради - ОСОБА_1 , що свідчить про наявність конфлікту інтересів. Вважає, що належним представником Ананьївської районної ради є заступник її голови. Крім того, вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли хибних висновків щодо протиправності спірних рішень, адже вважає, що рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади голови ради та обрання нового голови ради прийняті у відповідності до приписів Регламенту і в установленому законом порядку.

Ухвалою Суду від 25 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі.

Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2021 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до рішення Ананьївської районної ради від 13.11.2015 №5-VІІ ОСОБА_1 обраний головою Ананьївської районної ради від політичної партії Блок Петра Порошенка Солідарність та йому присвоєно 7 ранг посадової особи місцевого самоврядування (т.3 а.с.211).

25 травня 2016 року до Ананьївської районної ради, на ім`я голови ОСОБА_1 , від 14 депутатів Ананьївської районної ради VII скликання (загальна кількість - 34), надійшло подання від цієї ж дати за вхідним №385, де останні просили терміново скликати, саме в цей день, о 10 год. 00 хв. позачергову дев`яту сесію Ананьївської районної ради та розглянути питання: Про внесення змін та доповнень до рішення Ананьївської районної ради від 27 листопада 2015 року №7-VII Про регламент Ананьївської районної ради VII скликання (т.1 а.с.7).

Встановлюючи фактичні обставини справи, суд першої інстанції з`ясував, що існує два екземпляра вказаного подання за різним змістом, а саме: є подання де зазначена дата проведення позачергової сесії, а також існує подання без зазначення такої дати (т.3 а.с.120).

Далі, суд першої інстанції, встановлюючи хронологію подій, з`ясував, що подання депутатів голова Ананьївської районної ради ОСОБА_1 отримав 25.05.2016, близько 8 год. 15 хв. та доручив керівнику виконавчого апарату Ананьївської районної ради Мудрику В.П., підготувати проект відповідного розпорядження про скликання позачергової дев`ятої сесії.

У той же день, розпорядження №39 Про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання було підписано та призначено на 27 травня 2016 року о 10 год. в сесійній залі районної ради ( м. Ананьїв, вул. Незалежності,51 ) (т.1 а.с.8, 261)

Приблизно о 09.30 того ж дня, розпорядження було оприлюднене на сайті Ананьївської районної ради та зареєстровано в журналі реєстрації розпоряджень голови районної ради з основної діяльності за порядковим номером №16 (2016 рік) (т.4 а.с.54-56).

Водночас, дата призначення засідання позачергової сесії на 27.05.2016 не влаштувала депутатів і вони запросили голову Ананьївської районної ради ОСОБА_1 прибути на засідання сесії в той же день о 10.00 год.

25 травня 2016 року відбулось засіданні президії Ананьївської районної ради на якому вирішено доручити постійній комісії з питань освіти, охорони, здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології скликати позачергову дев`яту сесію Ананьївської районної ради на 25 травня 2016 року на 10 год. 00 хв. (т.1 а.с. 123).

На виконання цього, у той же день, постійною комісією з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології Ананьївської районної ради прийнято рішення №1 Про скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII скликання (т.1 а.с.124, 227, т.3 а.с.35).

Попри те, що у цьому рішенні також була відсутня дата скликання позачергової дев`ятої сесії, воно було підставою для її проведення саме 25 травня 2016 року о 10 год. 00 хв. (т.1 а.с.228), що знайшло своє відображення у протоколі (т.1 а.с.2 55-260), який був неправильно датований іншим роком, а саме - 2015.

Зміст указаного протоколу свідчить, що заступник голови районної ради ОСОБА_3 , інформуючи депутатів про причини негайного проведення позачергової сесії, посилався на невмотивовану відповідь голови Ананьївської районної ради ОСОБА_1 щодо її скликання. Депутат ОСОБА_2 , виступаючи на даній сесії, вніс пропозицію внести до порядку денного питання про звільнення з посади голови Ананьївської районної ради VII скликання ОСОБА_1 та обрання нового голови.

25 травня 2016 року на позачерговій дев`ятій сесії Ананьївської районної ради VII скликання депутатами були прийняті рішення:

- №74-VII Про внесення змін та доповнень до рішення Ананьївської районної ради від 27 листопада 2015 року№7-VII "Про регламент Ананьївської районної ради VII скликання ;

- №75-VII Про звільнення з посади голови Ананьївської районної ради VII скликання ОСОБА_1 ;

- №76-VII Про обрання голови Ананьївської районної ради VII скликання ОСОБА_2 (т.3 а.с.154-157).

26 травня 2016 року ОСОБА_2 як головою Ананьївської районної ради підписане розпорядження №40 Про відміну розпорядження голови Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 39 про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради .

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до статті 19 Конституції України суд, як орган державної влади, зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Статтею 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Згідно з ч.2 ст. 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Спосіб, порядок ухвалення рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначений, зокрема, статтями 43, 46, 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Частиною 1 статті 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, такі питання:

1) обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади;

2) утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій;

3) утворення президії (колегії) ради, затвердження положення про неї;

5) затвердження регламенту ради.

Частинами 3 - 5 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні унормовано, що з часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради та скликає наступні сесії. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Частиною 7 статті 46 даного Закону визначено, що сесія районної, обласної ради - повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

За приписами частини 9 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні слідує, що у разі якщо голова відповідної ради або її секретар, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Згідно з ч. 10 ст. 46 наведеного Закону рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Частинами 11 та 12 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що сесію районної у місті, районної, обласної ради відкриває і веде голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Згідно з ч.13 ст. 46 вказаного Закону, пропозиції щодо питань на розгляд ради, можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (п. 15 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ).

Відповідно до ч.4 ст.55 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

За своїми повноваження, голова районної ради, зокрема:

- скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради;

- забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням;

- координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій;

- організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення);

- здійснює керівництво виконавчим апаратом ради;

- підписує рішення ради, протоколи сесій ради;

- забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради;

- вирішує інші питання, доручені йому радою.

- видає розпорядження (ст. 55 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ).

Частиною 6 ст. 56 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні встановлено, що заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин.

Рішенням Ананьївської районної ради Про затвердження Положення про постійні комісії Ананьївської районної ради VII скликання від 27.11.2015 року №9-VII відповідно до ч.14 ст.46, ч.15 ст.47 Закону України Про місцеве самоврядування в України вирішено затвердити Положення про постійні комісії Ананьївської районної ради VII скликання, яке є додатком до вказаного рішення (далі - Положення про постійні комісії).

Відповідно до п.1.1. розділу 1 Положення про постійні комісії постійні комісії ради (далі - постійні комісії) є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання та здійснення контролю за виконанням рішень районної ради.

Згідно з п.1.2 розділу 1 Положення про постійні комісії повноваження постійних комісій визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Регламентом районної ради та цим Положенням.

Пунктом 1.5 розділу 1 Положення про постійні комісії визначено, що постійні комісії є підзвітними районній раді та відповідальними перед нею. Діяльність постійних комісій координує голова ради.

Пунктом 1.8 розділу 1 Положення про постійні комісії визначено, що постійні комісії здійснюють свою роботу на засадах законності, гласності, вільного обговорення та ефективного вирішення поставлених питань.

Відповідно до п.п.2.1.1, 2.1.7 п.2.1 розділу 2 Положення про постійні комісії основними функціями постійних комісій є: організація розробки за дорученням районної ради чи з власної ініціативи проектів рішень та інших актів, що розглядаються районною радою, попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо проектів рішень, внесених іншими суб`єктами, доопрацювання за дорученням районної ради чи з власної ініціативи окремих проектів рішень за наслідками їх розгляду, визначення завдань щодо розробки проектів рішень чи їх структурних частин, узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли внаслідок їх обговорення; попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обираються або призначаються районною радою

Згідно з п.3.7 розділу 3 Положення про постійні комісії постійні комісії мають право вносити пропозиції щодо порядку денного пленарних засідань районної ради, робити на них доповіді і співдоповіді з питань, віднесених до їх відання, визначати доповідачів (співдоповідачів) тощо.

Відповідно до п.п.3.11.3, п.п.3.11.5 п.3.11 розділу 3 Положення про постійні комісії постійні комісії зобов`язані:своєчасно виконувати доручення районної ради, її президії; оформляти документи постійних комісій відповідно до вимог, встановлених Регламентом Ананьївської районної ради та цим Положенням.

Згідно з п.4.1. розділу 4 Положення про постійні комісії основною формою роботи постійних комісій є засідання. Засідання постійних комісій є правомочними, якщо на них присутні не менше половини від затвердженого районною радою загального складу постійних комісій.

Пунктом 4.9 розділу 4 Положення про постійні комісії визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань на засіданнях постійних комісій більшістю голосів від загального складу членів комісії, крім випадків, передбачених цим Положенням, шляхом голосування (відкритого, поіменного або закритого) приймаються висновки і рекомендації.

Згідно з п.4.12 розділу 4 Положення про постійні комісії на кожному засіданні постійної комісії ведеться протокол. В протоколі зазначаються: номер протоколу, дата, час і місце проведення засідання; прізвище головуючого на засіданні, список членів комісії, присутніх на засіданні та відсутніх, із зазначенням причин їх відсутності, список запрошених осіб, які присутні на засіданні; порядок денний засідання; розглянуті питання порядку денного, список депутатів, а також запрошених осіб, які виступили під час їх обговорення, та короткий зміст їх виступів; назви документів, розглянутих на засіданні постійної комісії або поширених серед членів постійної комісії; результати голосування з питань порядку денного, в тому числі поіменного, якщо таке проводилось; прийняті рішення, рекомендації і висновки.

Відповідно до п.4.13 розділу 4 Положення про постійні комісії протокол засідання постійної комісії підписують головуючий на засіданні та секретар постійної комісії.

Згідно з п.4.15 розділу 4. Положення про постійні комісії протокол засідання комісії є офіційним документом, що підтверджує процес обговорення і прийняття рішення, рекомендації чи висновку постійної комісії.

Пунктом 4.16 розділу 4 Положення про постійні комісії визначено, що засідання постійної комісії скликає голова постійної комісії відповідно до затвердженого нею плану роботи, за дорученням районної ради чи її президії, або за власною ініціативою, але не рідше одного разу на 2 місяці.

Відповідно до п.п.4.22.1, 4.22.2, 4.22.7 п.4.22 розділу 4 Положення про постійні комісії голова постійної комісії, зокрема, забезпечує керівництво постійною комісією; скликає та веде засідання постійної комісії; підписує документи, прийняті постійною комісією, чим засвідчує відповідність їхнього змісту прийнятим рішенням.

Відповідно до п.5.1 розділу 5 Положення про постійні комісії постійні комісії подають на розгляд районної ради та її президії свої висновки і рекомендації на підготовлені ними проекти рішень та інші акти. У разі необхідності за дорученням голови районної ради висновки і рекомендації мають бути узгоджені з іншими постійними комісіями районної ради.

Згідно з п.6.3.1 п.6.3 розділу 6 Положення про постійні комісії Перелік постійних комісій, функціональна спрямованість їх діяльності , постійна комісія з питань освіти, охорони здоров`я,соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології попередньо розглядає і вносить пропозиції до програми соціально-економічного та культурного розвитку та бюджету району з питань розвитку освіти, науки, культури, сім`ї та молоді, фізичної культури і спорту, оборонно-масової роботи, охорони здоров`я та соціального захисту населення.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 43, частини 14 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні Ананьївська районна рада 27.11.2015 року прийняла рішення № 7-VIІ, яким затвердила Регламент Ананьївської районної ради (далі - Регламент).

Відповідно до п.п.2.6.1 та 2.6.2 п.2.6 Регламенту, повноваження постійних комісій визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Положенням про постійні комісії районної ради, що затверджується районною радою.

Пунктом 3.4. Порядок скликання сесії районної ради Регламенту визначено, що сесії скликаються головою районної ради або у разі неможливості ним скликати сесію районної ради (відпустки, хвороби, відрядження тощо), то за дорученням голови сесія скликається заступником голови, який виконує його обов`язки на період відсутності (пп.3.4.1).

Відповідно до пп.3.4.2 п.3.4 Регламенту у разі немотивованої відмови голови районної ради сесія скликається за узгодженням з президією районної ради заступником голови районної ради .

Сесія районної ради повинна бути скликана також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу районної ради або голови районної державної адміністрації.

Підставою для скликання сесії районної ради у такому випадку є письмове подання, підписане особисто не менше як однією третиною депутатів від загального складу районної ради або головою районної державної адміністрації, із зазначенням питань, які пропонується винести на розгляд сесії районної ради, з обґрунтуванням необхідності її скликання.

Згідно з пп.3.4.3 п.3.4 Регламенту рішення про скликання сесії головою районної ради або його заступником, який його заміщує у разі його відсутності, оформляється у вигляді розпорядження.

У разі скликання сесії у порядку, передбаченому пунктом 3.4.2. цього Регламенту, рішення про це оформляється у вигляді рішення постійної комісії або рішення групи депутатів за особистими підписами не менше однієї третини депутатів від загального складу районної ради.

Підпунктом 3.4.4 пункту 3.4 Регламенту визначено, що інформаційне повідомлення про скликання сесії районної ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу та місця проведення сесії, а також основних питань, рекомендованих для розгляду на сесії районної ради.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі -КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Щодо посилань скаржника на необхідність закриття провадження у справі Суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 та ч. 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15.12.2017, що діяла на момент звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ч.1 ст.6 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) кожному гарантується право на захист його прав, свобод та інтересів незалежним та неупередженим судом, ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена.

Аналогічні положення містяться у ч. 1. ст. 2 та ч. 1 ст. 5 КАС України в редакції, чинній з 15.12.2017.

Згідно зі статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таки спорів встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пп.8,9 ч.1 ст.4 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) та відповідно до п.п.8, 9 ч.1 ст.3 КАС України (в редакції, яка діяла до 15.12.2017) позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду; відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, головною ознакою публічно-правових спорів є участь у них хоча б однієї із сторін - суб`єкта владних повноважень. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано ураховано, що предметом розгляду у даній адміністративній справі є правомірність рішення від 25 травня 2016 року №1 "Про скликання позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання", рішення Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 74-7 "Про внесення змін та доповнень до рішення Ананьївської районної ради від 27 листопада 2015 року, рішення Ананьївської ради від 25 травня 2016 року № 75-7 "Про звільнення з посади голови Ананьївської районної ради 7 скликання ОСОБА_1 , рішення Ананьївської районної ради № 76-7 від 25 травня 2016 року "Про обрання голови Ананьївської районної ради сьомого скликання", розпорядження від 26 травня 2016 року № 40 "Про відміну розпорядження голови Ананьївської районної ради від 25 травня 2016 року № 39 "Про пленарне засідання дев`ятої позачергової сесії Ананьївської районної ради сьомого скликання".

Отже, зважаючи на те, що спір, що є предметом розгляду цієї справи, безпосередньо стосується як питання проходження позивачем публічної служби, так і його прав як депутата Ананьївської районної ради, суди дійшли обґрунтованого висновку про відсутність підстав для закриття провадження у справі.

Стосовно посилань скаржника на те, що суди розглядали справу за участі неналежного представника відповідача колегія суддів звертає увагу на таке.

Частинами 3, 4 ст. 55 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій) передбачено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника. Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.

Єдиною підставою, наведеною скаржником на обґрунтування обставин розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи за участі неналежного представника відповідача, є твердження останнього про наявність між представником Ананьївської районної ради, що брав участь у справі, та позивачем конфлікту інтересів.

Проте Суд зазначає, що наведені скаржником посилання відповідно до положень статті 49 КАС України не можуть слугувати підставою для недопуску представника суб`єкта владних повноважень до участі у справі, зважаючи на наявність у нього належним чином оформлених документів на представництво.

Крім того, Суд вважає за необхідне зазначити, що такі твердження скаржника є лише припущеннями, адже не підтверджуються відповідними доказами.

Стосовно посилань скаржника на хибність висновків судів попередніх інстанцій щодо протиправності спірних у справі рішень Суд звертає увагу на таке.

Скаржник в поданій ним касаційній скарзі вказує, що рішення ради про внесення змін до Регламенту, звільнення ОСОБА_1 з посади голови ради та обрання нового голови ради прийняті у відповідності до вимог Регламенту.

Водночас, Суд зауважує, що при розгляді цієї справи суди попередніх інстанцій дійшли висновку про порушення процедури скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII на 25.05.2015 року на 10 год 00 хв.

Так, судами установлено, що відповідно до положень Регламенту та Положення про постійні комісії, постійна комісія з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, культури, молодіжної політики та спорту, екології Ананьївської районної ради є підзвітною районній раді, її діяльність координується головою районної ради, а отже в даному випадку за наявності на роботі 25.05.2016 голови Ананьївської районної ради, за відсутності доказів немотивованої відмови голови районної ради у скликанні позачергової сесії, зважаючи на відсутність обставин, передбачених ч.6, ч.7 ст.46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , комісія мала пересвідчитись у тому, чи має вона відповідні повноваження на виконання рішення президії щодо скликання позачергової сесії, враховуючи вимоги пп.3.4.1-3.4.3 п.3.4 Регламенту та ч.6, ч.7 ст.46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Також суди дійшли висновку, що комісією порушено вимоги п.3.4.4 п.3.4 Регламенту та ч.10 т.46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , оскільки рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Зважаючи на видання головою районної ради ОСОБА_1 відповідного розпорядження №39 від 25.05.2015, вищевказана постійна комісія, не мала визначеного законодавством права приймати відповідне рішення № 1 від 25.05.2015.

Крім того, судами взято до уваги, що у п.п.6.3.2-6.6.3.13 Регламенту відсутні повноваження цієї комісії по скликанню позачергової сесії за дорученням президії.

Таким чином, оскільки процедура скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII скликання на 25.05.2015 на 10 год. 00 хв. не була дотримана з боку заступника голови районної ради, президії, постійної комісії районної ради та її депутатів, суди дійшли висновку, що ця процедура, відповідно, нівелює і кінцевий результат засідання сесії, що тягне за собою протиправність рішень, прийнятих під час засідання сесії та за її результатами.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх обґрунтованими та такими, що підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами та установленими судами обставинами.

Водночас, Суд зазначає, що касаційна скарга не містить жодного доводу стосовно помилковості наведених висновків судів попередніх інстанцій про порушення процедури скликання позачергової дев`ятої сесії Ананьївської районної ради VII на 25.05.2015 року на 10 год 00 хв.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Суд вважає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій, а зводяться до переоцінки встановлених судами обставин.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судові рішення судів попередніх інстанцій та не ухвалює нове рішення у справі, підстави для розподілу судових витрат, в тому числі і витрат на правничу допомогу, відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова