Постанова

від 11.08.2021 по справі 804/3218/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 804/3218/16

адміністративне провадження № К/9901/44994/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 804/3218/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрозапчасть МВ" до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про скасування постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2016 року

(ухвалену у складі головуючого судді Гончарової І.А.)

та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року

(постановлену у складі колегії суддів: головуючий суддя - Чабаненко С.В., суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 01 червня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю Агрозапчасть МВ звернулося до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, у якому просило визнати протиправним та скасувати постанову №28-Ю/1833/16 від 12 травня 2016 р. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Товариство з обмеженою відповідальністю Агрозапчасть МВ визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз.3 п.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" з накладенням штрафу у сумі 130500 грн. 00 коп.

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржувана постанова винесена відповідачем з порушенням норм Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", Закону України "Про містобудівну діяльність", оскільки Товариство з обмеженою відповідальністю Агрозапчасть МВ є не забудовником, а власником нежитлового об`єкту.

Позивач вказує, що ТОВ Агрозапчасть МВ не проводило жодних будівельних робіт або реконструкції об`єкта нерухомості, ніяких заяв про початок проведення таких робіт не подавало. Крім того, при накладанні штрафної санкції передбаченої абз.3 п.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", посадові особи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області в супереч ч.3 ст.32 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності самостійно та бездоказово визначили категорію складності об`єкту.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 27 липня 2016 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд вирішив:

Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю Агрозапчасть МВ до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про скасування постанови задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати постанову №28-10/1833/16 від 12 травня 2016р. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Товариство з обмеженою відповідальністю Агрозапчасть МВ визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз.3 п.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" з накладенням штрафу у сумі 130500 грн. 00 коп.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю Агрозапчасть МВ судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1400,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.

4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що позивачем було придбано ремонту майстерню, яка використовується за своїм призначенням. У свою чергу контролюючим органом не доведено, що ТОВ Агрозапчасть МВ проводило будівельні роботи з реконструкції зазначеного об`єкта нерухомості (проводило містобудівну діяльність).

5. За наслідками перегляду справи в апеляційному порядку, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07 червня 2017 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. 02 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року у справі № 804/3215/16 скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

У касаційній скарзі відповідач зазначає, що під час проведення перевірки було виявлено, що позивачем встановлено технологічне обладнання для переробки деревини, внаслідок чого змінилися основні техніко-економічні показники об`єкта, а саме потужність та функціональне призначення об`єкта.

Ну думку скаржника будівля безпосередньо використовується для обробки деревини та складування готової продукції, що підтверджується фотоматеріалами зробленими під час проведення перевірки.

Таким чином, на думку скаржника, висновок суду, що функціональне призначення будівлі не змінювалося та ремонтна майстерня використовується за призначенням, спростовується наявними в справі доказами.

8. Ухвалою від 04 жовтня 2017 року Вищого адміністративного суду України було відкрито касаційне адміністративне провадження за касаційною скаргою Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.

9. 22 березня 2018 року справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Анцупової Т.О., суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М.

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11 червня 2019 року, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Рибачук А.І., Тацій Л.В.

12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 серпня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.

13. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11 серпня 2021 року, у зв`язку з відпустками суддів Рибачука А.І. та Бучик А. Ю., які входять до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, між Товариством з обмеженою відповідальністю "Агрозапчасть МВ" та Товариством з обмеженою відповідальністю "Дитрон-Україна" 01 листопада 2011 року був укладений договір купівлі-продажу, відповідно до якого Покупець придбав майно за адресою вул. Леніна, 309, смт. Народичі, Житомирська обл.: нежитлова будівля, ремонтна майстерня, цегла, обклад. плиткою загальною площею 32,4 кв.м.; будівля ремонтної майстерні, цегла загальною площею 1722,8; нежитлова будівля, котельня-лазня-медпункт, цегла, загальною площею 706,5 кв.м.

Позивачем було придбано ремонту майстерню у складі основної будівлі з двома прибудовами.

Згідно з договором купівлі-продажу від 01 листопада 2011 року позивачем було придбано нежитлову будівлю, ремонтну майстерню по вул. Леніна, 309 смт. Народичі, Житомирської області, функціональне призначення якої не змінювалось. Майстерня використовується за своїм призначенням.

27 квітня 2016 року Управлінням ДАБІ у Житомирській області була проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Агрозапчасть МВ" на об`єкті будівництва "реконструкція існуючого нежитлового приміщення під цех по переробці деревини по вул. Леніна, 309, смт. Народичі".

В акті перевірки зазначено, що при візуальному огляді об`єкту, встановлено наступне: на орендованій земельній ділянці розташоване капітальне приміщення у плані простої геометричної форми, в якому змонтовано технологічне обладнання для переробки деревини та частково проведено складування готової продукції. На час здійснення перевірки будівельні роботи на об`єкті не проводяться. Одночасно з цим проводиться експлуатація існуючого нежитлового приміщення, власником якого є ТОВ "Автозапчасть MB" під цех по переробці деревини. До перевірки замовником не надано відповідних дозвільних документів, що давали б право використовувати існуючу нежитлову будівлю під виробничий цех. Директором ТОВ "Агрозапчасть MB" Москаленко О.В. під час перевірки усно зазначено, що жодна проектно-кошторисна документація на реконструкцію існуючого нежитлового приміщення під виробничий цех ТОВ "Агрозапчасть MB" не замовлялась, не розроблялась т а відповідно до перевірки не надана. Зазначено, що експлуатація об`єкту "реконструкція існуючого нежитлового приміщення під цех по переробці деревини вул. Леніна. 309 смт. Народичі Житомирської обл." проводиться без реєстрації декларації про готовність об`єкту до експлуатації.

Згідно висновку акту, ТОВ "Агрозапчасть MB" (код ЄДРПОУ 37069157) порушено ч. 8 ст. 39 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, який затверджено Постановою КМУ № 461 від 13 квітня 2011 року, а саме, експлуатація об`єкту "реконструкція існуючого нежитлового приміщення під цех по переробці деревини вул. Леніна. 309 смт. Народичі Житомирської обл." проводиться без прийняття такого об`єкту в експлуатацію.

27 квітня 2016 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області винесено припис №96/16-к про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою усунути порушення ч. 8 ст. 39 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, який затверджено Постановою КМУ № 461 від 13 квітня 2011 року, в термін до 27 грудня 2016 року та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

12 травня 2016 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області винесено постанову №28-Ю/1833/16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрозапчасть МВ" визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз.3 п.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 130500 грн. 00 коп.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з преамбулою до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 N 3038-VI (далі - Закон N 3038-VI), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року N 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок N 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 5 Порядку N 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку

проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно з пунктом 7 Порядку N 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Пунктом 16 Порядку N 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

27 квітня 2016 року Управлінням ДАБІ у Житомирській області була проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Агрозапчасть МВ" на об`єкті будівництва "реконструкція існуючого нежитлового приміщення під цех по переробці деревини по вул. Леніна, 309, смт. Народичі".

Згідно з пунктом 1 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 N 466), будівельними роботами є роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Інспекцією, під час проведення перевірки, встановлено, що позивачем були порушені вимоги ч. 8 ст. 39 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, який затверджено Постановою КМУ № 461 від 13 квітня 2011 року, а саме: експлуатація об`єкту "реконструкція існуючого нежитлового приміщення під цех по переробці деревини вул. Леніна. 309 смт. Народичі Житомирської обл." проводиться без прийняття такого об`єкту в експлуатацію.

Даючи правову оцінку вказаним висновкам відповідача, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, згідно з положеннями пунктів 3.2, 3.7, 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", будівництво - це нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва.

Капітальний ремонт - це сукупність робіт на об`єкті будівництва, введеному в експлуатацію в установленому порядку, без зміни його геометричних розмірів та функціонального призначення, що передбачають втручання у несучі та огороджувальні системи, при заміні або відновленні конструкцій чи інженерних систем та обладнання, у зв`язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також благоустрій території. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будинку в цілому або його частини.

Реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).

Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що реконструкцією можуть вважатися будівельні роботи, у результаті яких здійснюється зміна основних техніко-економічних показників, забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. При цьому, зазначені зміни та удосконалення мають бути наслідком зміни геометричних розмірів та/або функціонального призначення об`єкта будівництва.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі N 742/1756/17 та від 15 травня 2020 року у справі N 813/1885/16.

Зі змісту дослідженого судами попередніх інстанцій акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27 квітня 2016 не вбачається на підставі чого контролюючим органом було встановлено здійснення ТОВ Агрозапчасть МВ реконструкції існуючого нежитлового приміщення під цех по переробці деревини. Не було зазначено, яким чином встановлення обладнання для переробки деревини змінює цільове (функціональне) призначення нежитлової споруди, чи впливає його встановлення на площу будівлі чи її геометричні розміри, з огляду на ту обставину, що наявних змін у конструкції нежитлового приміщення контролюючим органом виявлено не було.

Відповідачем не зазначено, в чому саме полягає відмінність за функціональними можливостями ремонтної майстерні позивача від деревообробного цеху за їх потужністю та технічно-економічним рівнем, з моменту встановлення обладнання для деревообробки. Не з`ясовано технологічних можливостей цього обладнання в розрізі можливого використання цього станку в межах необхідної потужності для застосування саме в ремонтній діяльності згідно цільового призначення нежитлового приміщення.

Верховний Суд вважає також за необхідне зазначити, що з аналізу визначення поняття реконструкції, яке міститься в положенні ДБН А.2.2-3:2012 Проектна документація для будівництва, зміна цільового призначення введеного в експлуатацію об`єкта будівництва безпосередньо пов`язана з перебудовою такого об`єкту, тобто дією за наслідками вчинення якої змінюється його геометрична конструкція.

Сама по собі зміна виду діяльності, яку здійснює суб`єкт господарювання, не може вважатися реконструкцією приміщення, оскільки не передбачає його перебудови.

Подібний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 3 листопада 2020 року у справі № 814/162/16.

Суди вірно встановили, що відповідач обмежився лише ототожненням зміни функціонального використання нежитлового приміщення з поняттям реконструкції за відсутності встановлення необхідних обставин з якими можливе застосування цього поняття в розрізі описаного контролюючим органом в акті позапланової перевірки виявленого ним правопорушення у сфері містобудування, та як наслідок дійшов передчасних висновків щодо здійснення позивачем самочинного будівництва ІІІ категорії без належної на те дозвільної документації.

Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині того, що позивач не проводив реконструкції приміщення, а наявність певного виду вмонтованого деревообробного обладнання на об`єкті перевірки, не може свідчити про вчинення позивачем самочинного будівництва (без здійснення відповідних будівельних робіт). А тому в нього не було обов`язку реєструвати відповідну декларацію у органах державного архітектурно-будівельного контролю з подальшим прийняттям об`єкту в експлуатацію.

За таких обставин справи колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди дійшли вірного висновку про відсутність підстав для застосування штрафних санкцій, а отже постанова №28-Ю/1833/16 від 12 травня 2016р. про накладення штрафу - підлягає скасуванню.

17. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1.Касаційну скаргу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області залишити без задоволення.

2. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року у справі № 804/3215/16- залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій