Постанова

від 20.09.2021 по справі 522/15872/15-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2021 року

м. Київ

справа №522/15872/15-а

адміністративне провадження № К/9901/23415/19

Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 522/15872/15-а

за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Житлово-будівельного кооперативу (далі - ЖБК) Київський-11 , про скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Запорожана Д.В., суддів Осіпова Ю.В., Танасогло Т.М.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 31.07.2015 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила скасувати рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.04.2015 № 120 Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 04.10.2013 № 01-07/462, виданих ОСОБА_1 на реконструкцію квартири в існуючих габаритах з улаштуванням фасадного входу, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , для розміщення магазину (далі - рішення від 30.04.2015 № 120).

В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що законодавством не встановлено механізму скасування містобудівних умов та обмежень, про що зокрема свідчить і саме оспорюване рішення, у якому немає посилань на відповідні норми права. Відтак виконавчий комітет Одеської міської ради прийняв рішення поза межами своїх повноважень.

2. Приморський районний суд м. Одеси рішенням від 08.05.2019 задовольнив позовні вимоги.

3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 17.07.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. 17.08.2019 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, а рішення Приморського районного суду м. Одеси від 08.05.2019 - залишити в силі.

5. Верховний Суд ухвалою від 12.09.2019 поновив ОСОБА_1 строк на касаційне оскарження постанови суду апеляційної інстанції, відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди встановили, що ОСОБА_1 є власником квартири за адресою: АДРЕСА_1 .

Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_1 видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 04.10.2013 № 01-07/462, у яких нею заявлено намір забудови, а саме реконструкція квартири в існуючих габаритах з улаштуванням фасадного входу, для розміщення магазину за вищевказаною адресою, а також зазначено цільове призначення земельної ділянки - територія багатоповерхової житлової та громадської забудови.

Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.04.2015 № 120 скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 04.10.2013 № 01-07/462. Вказане рішення обґрунтовано тим, що при видачі містобудівних умов та обмежень не було проведено інженерно-геологічних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А2.1-1-2008 Інженерні вишукування для будівництва . Також не було враховано, що проектна документація передбачає улаштування фасадного входу на земельній ділянці в районі земельної зони, що тягне за собою знищення дерев, а також те, що у забудовника відсутні документи на земельну ділянку.

Також судом апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 проводиться реконструкція з улаштуванням фасадного входу із зміною зовнішніх геометричних розмірів.

Не погоджуючись із рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 30.04.2015 № 120 ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що станом на дату прийняття виконавчим комітетом Одеської міської ради рішення від 30.04.2015 № 120 ні Законом від 17.02.2011 № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон № 3038-VI), а ні Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (далі - Порядок № 109), не було передбачено підстав для скасування містобудівних умов та обмежень.

8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що на виконання покладених нормами чинного законодавства на виконавчий комітет Одеської міської ради обов`язків, з урахуванням порушень діючого законодавства, допущених при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ОСОБА_1 , а саме непроведення останньою інженерно-геологічних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А2.1-1-2008 Інженерні вишукування для будівництва , самовільне зайняття земельної ділянки для улаштування фасадного входу, виконавчий комітет Одеської міської ради мав підстави та достатній обсяг повноважень для прийняття оскаржуваного рішення.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційна скарга позивача мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не перевірив чи мали місце обставини, на які послався відповідач в оспорюваному рішенні та чи було дотримано процедуру його прийняття. При цьому, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає, що на момент отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок для їх отримання не потрібно було надавати інженерно-геологічні вишукування. Також позивачка вказує, що судом апеляційної інстанції зроблено невірно висновок про те, що вона мала намір облаштувати на неналежній їй земельній ділянці ганок, оскільки відповідно до проекту реконструкції квартири планувалось улаштування навісних сходів, що є невід`ємною частиною саме квартири, для облаштування яких не потрібно отримувати дозвільні документи на користування земельною ділянкою.

10. У відзивах на касаційну скаргу позивача Виконавчий комітет Одеської міської ради та ЖБК Київський - 11 вказує на законність постанови суду апеляційної інстанції, у зв`язку із чим просять залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

14. Згідно зі статтею 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

15. Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

16. Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

17. Відповідно до частини першої статті 52 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет міської ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

18. Виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб (пункт 3 частини другої статті 52 Закону № 280/97-ВР).

19. Також, відповідно до пункту 3.1 Положення про виконавчий комітет Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 21.12.2012 № 2428-VІ) виконавчий комітет розглядає і вирішує питання, віднесені Законом України Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих органів ради.

20. Згідно із пунктом 3.4 вищенаведеного Положення виконавчий комітет в межах своєї компетенції приймає рішення, які є обов`язковими для виконання виконавчими органами ради, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на території м. Одеси.

21. Крім того, відповідно до пункту 3.6 зазначеного Положення виконавчий комітет має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб, що кореспондується з положеннями Закону № 280/97-ВР.

22. Відповідно до пункту 2 статті 19 Регламенту Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 № 1-VІІ, відділи, управління, департаменти та інші виконавчі органи ради є підзвітними та підконтрольними раді, та підпорядковані її виконавчому комітету та міському голові.

23. Відповідно до пункту 1.5 Положення про управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3295-VІ вказане управління підзвітне і підконтрольне Одеській міській раді, підпорядковане її виконавчому комітету, міському голові, заступнику міського голови з питань містобудування, а при здійсненні делегованих повноважень органів виконавчої влади - також є підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

24. Отже, враховуючи вищенаведені положення законодавства, виконавчий комітет Одеської міської ради в межах наданих законом повноважень має право скасовувати акти підпорядкованого йому органу - управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, яким позивачу видавались містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

25. При цьому, Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

26. Згідно із пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

27. Даний документ є комплексом вимог, якими встановлюються певні правила та обмеження для майбутньої забудови, і містять комплекс фіксованих вимог, які мають відповідати нормам закону і впливатимуть на порядок, умови та результат будівництва. Зміни цих вимог можуть відбуватись виключно шляхом зміни безпосередньо змісту документу.

28. Згідно із частиною другою статті 29 Закону № 3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

29. Тобто, містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки встановлюються вимоги до проектування і будівництва щодо поверхневості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією. Дані положення породжують обов`язок суб`єкта містобудівної діяльності розробляти проектну документацію та виконувати будівельні роботи у чіткій відповідності до встановлених вимог.

30. При цьому, як і на даний час, так і на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови, вищезазначений Закон містив положення щодо того, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника (частина восьма статті 29 Закону № 3038-VI).

31. Таким чином, законодавцем чітко визначено момент, коли видані суб`єкту містобудівної діяльності містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки вичерпують свою дію шляхом їх виконання, а саме в момент завершення будівництва, що в даному випадку може бути підтверджено реєстрацією уповноваженим органом декларації про готовність об`єкта до експлуатації, однак, у даному випадку, матеріали справи не містять відомостей щодо реєстрації останньої.

32. На виконання вимог частин четвертої та дев`ятої статті 29 Закону № 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 затверджено Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок № 109), який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин.

33. Відповідно до вимог пункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом № 3038-VI.

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

34. Так, відповідно до пункту 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва, та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109 (чинного на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки), передбачено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються:

засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою;

ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі);

викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності);

черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру);

фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);

містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

35. Зазначений перелік є вичерпним.

36. При цьому, для будівництва об`єктів, передбачених частиною четвертою статті 34 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , містобудівні умови та обмеження можуть надаватися без документів, що засвідчують право власності чи користування земельною ділянкою (пункт 2.3 Порядку № 109).

37. У свою чергу частиною четвертою статті 34 вказаного Закону передбачено, що реконструкцію, реставрацію або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкцію або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а так само нове будівництво відповідно до містобудівної документації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності, може бути проведено за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

38. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що для отримання містобудівних умов та обмежень заявником, крім іншого, подається засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою. Відповідний документ не подається у разі, зокрема, здійснення реконструкції чи капітального ремонту об`єктів без зміни їх геометричних розмірів у межах земель їх розміщення.

39. У справі, яка розглядається судом апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 проводиться реконструкція з улаштуванням фасадного входу саме із зміною зовнішніх геометричних розмірів, а тому отримання документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою позивачем, є необхідним. При цьому, у позивача відсутні документи на земельну ділянку.

40. Щодо необхідності проведення інженерних вишукувань для будівництва, то колегія суддів виходить із такого.

41. Так, пунктом 3.4 Порядку № 109 визначено, що Розділ Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки містить: а) граничнодопустиму висоту будівель; б) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; в) максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); г) відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; ґ) планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); д) мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; е) охоронювані зони інженерних комунікацій; є) вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 Інженерні вишукування для будівництва ; ж) вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України Про благоустрій населених пунктів ; з) забезпечення умов транспортно-пішохідного зв`язку; и) вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; і) вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України Про охорону культурної спадщини .

42. При цьому, судом апеляційної інстанції встановлено, що пунктом 8 містобудівних умов та обмежень, рішення про скасування яких оспорюється у цій справі, визначено: Вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2,1-1-2008 Інженерні вишукування для будівництва: відсутні .

43. Водночас, згідно із пунктом 6.1. ДБН 3.2.2.-2009 Житлові будинки. Реконструкція і капітальний ремонт інженерно-геологічні вишукування є обов`язковими для розроблення проектів реконструкції та капітального ремонту житлових будинків.

44. Таким чином, на думку колегії суддів містобудівні умови та обмеження видані позивачу з порушенням законодавства, відтак виконавчим комітетом Одеської міської ради в межах наданих законом повноважень правомірно було скасовано акт підпорядкованого йому органу, у зв`язку із чим висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ґрунтуються на правильному правозастосуванні, у зв`язку із чим постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі №522/15872/15-а слід залишити без змін.

45. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 у справі №522/15872/15-а - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик