Постанова

від 23.11.2021 по справі 640/10347/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/10347/20 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Грибан І. О., Парінова А. Б., розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту: 06.07.2021) у справі за позовом керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, треті особи: Громадська організація "Садівницьке товариство "Ірпінь", ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування наказу,-

В С Т А Н О В И В :

Керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, Громадської організації "Садівницьке товариство "Ірпінь" (на стороні позивача) та ОСОБА_1 (на стороні відповідача), в якому просив суд:

- визнати недійсним наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території с/т "Ірпінь" земельна ділянка № НОМЕР_1 , Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0,0876 га, із цільовим призначенням - для колективного садівництва.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року адміністративний позов керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області залишено без розгляду.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що суд першої інстанції при винесенні оскаржуваної ухвали порушено норми процесуального права, та не надано належної оцінки доводам позивача, що у даному випадку керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звертається до суду в інтересах держави, при цьому відповідач є саме тим органом, що відповідно до норм чинного законодавства повинен забезпечувати інтереси держави, однак не виконує свої обов`язки належним чином.

До Шостого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду відкрито провадження за апеляційною скаргою Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року та призначено справу до розгляду в судовому засіданні.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги, з належними документами, що посвідчують право представників представляти їх інтереси, в судове засідання не з`явилися.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції постановлено про перехід до розгляду справи в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 311 КАС України.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як вбачається з матерів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, наказом Головного управління Держгеокадастру у Київській області "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території с/т "Ірпінь" земельна ділянка № НОМЕР_1 , Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0,0876 га, із цільовим призначенням - для колективного садівництва.

У той же час, до Прокуратури Києво-Святошинського району надійшло звернення від Громадської організації "Садівницьке товариство "Ірпінь" від 06.05.2020 №22, в якому останнє повідомило про те, що члени вказаного товариства категорично проти незаконного вилучення земель загального користування і передачі земельної ділянки з кадастровим номером 3222482000:12:001:5072 у власність ОСОБА_1 , з урахуванням того, що у діях Держгеокадастру у Київській області є ознаки корупції.

З урахуванням викладеного, перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Чередніченко С. звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з листом від 07.04.2020 №1976вих-20, в якій просив повідомити чи проводились Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки додержання вимог земельного законодавства під час відведення та використання земельної ділянки з кадастровим номером 3222482000:12:001:5072. У разі якщо такі перевірки не проводились, прокурор просив надати копії документів, на підставі яких до Державного земельного кадастру внесено відомості щодо формування вказаних вище земельних ділянок (рішення органів місцевого самоврядування та виконавчої влади про надання дозволів на виготовлення документацій із землеустрою та рішень про їх затвердження, правовстановлюючих документів на ділянки, висновків контролюючих органів, рішення державного кадастрового реєстратора тощо, а також копії поземельних книг на дану земельну ділянку та копію проекту формування території і встановлення меж Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району.

Листом від 27.04.2020 №10-10-0.331-5651/2-20 Головне управління Держгеокадастру у Київській області повідомило Києво-Святошинську місцеву прокуратуру про те, що відповідно до наявної в Управлінні інформації, проведення перевірок додержання вимог земельного законодавства під час відведення та використання земельної ділянки з кадастровим номером 3222482000:12:001:5072 на території Києво-Святошинського району Київської області не здійснювалось. Наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг вилучено старшим слідчим СУ ГУНП в Київській області.

На підставі викладеного, вважаючи наявними підстави для звернення до суду в інтересах держави, прокурором подано відповідний позов до суду.

Суд першої інстанції, за результатом розгляду справи прийшов до висновку, що у даному випадку прокурор не уповноважений на звернення до суду з даним позовом, а тому позов залишено без розгляду.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає такий висновок суду першої інстанції обґрунтованим, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України Про прокуратуру .

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку із наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

Крім того колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону , у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відтак, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України Про прокуратуру , навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 червня 2021 року у справі № 420/26/20.

З матеріалів справи вбачається, що в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом Прокурор вказує про те, що до прокуратури звернулась громадська організація "Садівницьке товариство "Ірпінь" щодо намагань громадянки ОСОБА_1 протиправно заволодіти земельною ділянкою, що перебуває у користуванні громадської організації. За результатом проведеної перевірки прокурором встановлено порушення Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області вимог земельного законодавства при прийнятті наказу "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг, що обумовило звернення з даним позовом.

Також, прокурором зазначено, що Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області не виконано покладені на нього повноваження, та відповіно принйято протиправне рішення, тобто допущено протиправну бездіяльність.

В той же час, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах громадської організації "Садівницьке товариство "Ірпінь", що позиціонує себе як належного користувача спірної земельної ділянки, а не держави.

При цьому, оскільки громадська організація "Садівницьке товариство "Ірпінь" є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, то може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, належним чином не обґрунтував в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку.

Такого ж висновку в аналогічних правовідносинах дійшов Верховний Суд у постанова від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19 та від 17.03.2021 у справі № 0440/6601/18.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

У відповідності до ст. 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності, крім випадків, якщо:

а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики;

б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;

в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;

г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року у справі за позовом керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, треті особи: Громадська організація "Садівницьке товариство "Ірпінь", ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування наказу залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов Суддя І. О. Грибан Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 23.11.2021)