Ухвала

від 06.07.2021 по справі 640/10347/20

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

06 липня 2021 року м. Київ№ 640/10347/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Скочок Т.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомКерівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до треті особи Головного управління Держгеокадастру у Київській області Громадська організація Садівницьке товариство Ірпінь (третя особа-1) ОСОБА_1 (третя особа-2) провизнання недійсним наказу, В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, Громадської організації Садівницьке товариство Ірпінь (на стороні позивача) та ОСОБА_1 (на стороні відповідача) про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території с/т Ірпінь земельна ділянка № НОМЕР_1 , Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0,0876 га, із цільовим призначенням - для колективного садівництва.

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено про те, що під час подання до Головного управління Держгеокадастру у Київській області клопотання про надання дозволу на розроблення землевпорядної документації щодо відведення у власність земельної ділянки ОСОБА_1 не дотримано вимог ч. 6 ст. 118 та ч. 5 ст. 35 Земельного кодексу України, у зв`язку з передачею у власність земель загального користування садового товариства, що заборонено законом, а також відсутністю погодження користувача території, що планується до відведення. У той же час, прокурором у позовній заяві наголошено на тому, що у межах спірних правовідносин орган державної влади, уповноважений здійснювати функції держави, є Головне управління Держгеокадастру в Київській області, до повноважень якого належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності. Проте, у даному разі саме Головним управлінням Держгеокадастру в Київській області і здійснено порушення закону, то у такому разі прокурор набуває статусу позивача. При цьому, Києво-Святошинською місцевою прокуратурою листом від 07.04.2020 за №1976вих20 поінформовано Головне управління Держгеокадастру в Київській області про виявлення порушення вимог законодавства, проте, останнім мотивованої відповіді не надано та заходів реагування щодо захисту інтересів держави не вжито.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва відкрито провадження у справі, призначено останню до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), а також встановлено особам, які беруть участь у справі, строки для подання до суду відзиву, відповіді на відзив, заперечення та пояснень третіх осіб щодо позову.

Від представника відповідача через канцелярію суду надійшов відзив, в якому останній заперечував проти задоволення позовних вимог, вказавши про те, що до клопотання ОСОБА_1 від 02.11.2017 були долучені всі передбачені діючим законодавством документи, у тому числі й довідку, якою підтверджено, що ОСОБА_1 є членом Садівницького товариства Ірпінь з 29.10.2017 та володіє і користується земельною ділянкою №501 з 2017 року, яка підписана головою правління Садівницького товариства Ірпінь Лихута М.М. та засвідчена печаткою зазначеного товариства. Натомість, Головне управління не наділене повноваженнями та не має можливості перевіряти достовірність фактів, викладених у долученій гр. ОСОБА_1 довідці. При цьому, законодавцем встановлено вичерпний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, які у межах спірних правовідносин були відсутні.

Від третьої особи-2 через канцелярію суду надійшли пояснення, в яких зазначено про те, що останньою надано до Головного управління Держгеокадастру у Київській області всі необхідні документи для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Від представника третьої особи-1 через канцелярію суду надійшла відповідь на відзив та пояснення, в яких зазначено про протиправність оскаржуваного наказу, оскільки під час прийняття останнього не дотримано вимог ч. 6 ст. 118 та ч. 5 ст. 35 Земельного кодексу України, у зв`язку з передачею у власність земель загального користування садового товариства, що заборонено законом, а також відсутністю погодження користувача території, що планується до відведення. Крім того, представником третьої особи-1 наголошено, що з поданих для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою ОСОБА_1 документів неможливо встановити наявність в останньої права на отримання такого дозволу, з огляду на дефектність останніх.

Розглянувши наявні у матеріалах справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, відзив та пояснення третіх осіб, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає про наступне.

Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, наказом Головного управління Держгеокадастру у Київській області Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території с/т Ірпінь земельна ділянка № НОМЕР_1 , Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0,0876 га, із цільовим призначенням - для колективного садівництва.

У той же час, до Прокуратури Києво-Святошинського району надійшло звернення від Громадської організації Садівницьке товариство Ірпінь від 06.05.2020 №22, в якому останнє повідомило про те, що члени вказаного товариства категорично проти незаконного вилучення земель загального користування і передачі земельної ділянки з кадастровим номером 3222482000:12:001:5072 у власність ОСОБА_1 , з урахуванням того, що у діях Держгеокадастру у Київській області є ознаки корупції.

З урахуванням викладеного, перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Чередніченко С. звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з листом від 07.04.2020 №1976вих-20, в якій просив повідомити чи проводились Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки додержання вимог земельного законодавства під час відведення та використання земельної ділянки з кадастровим номером 3222482000:12:001:5072. У разі якщо такі перевірки не проводились, прокурор просив надати копії документів, на підставі яких до Державного земельного кадастру внесено відомості щодо формування вказаних вище земельних ділянок (рішення органів місцевого самоврядування та виконавчої влади про надання дозволів на виготовлення документацій із землеустрою та рішень про їх затвердження, правовстановлюючих документів на ділянки, висновків контролюючих органів, рішення державного кадастрового реєстратора тощо, а також копії поземельних книг на дану земельну ділянку та копію проекту формування території і встановлення меж Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району.

Листом від 27.04.2020 №10-10-0.331-5651/2-20 Головне управління Держгеокадастру у Київській області повідомило Києво-Святошинську місцеву прокуратуру про те, що відповідно до наявної в Управлінні інформації, проведення перевірок додержання вимог земельного законодавства під час відведення та використання земельної ділянки з кадастровим номером 3222482000:12:001:5072 на території Києво-Святошинського району Київської області не здійснювалось. Наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою від 20.12.2017 №10-20735/15-17сг вилучено старшим слідчим СУ ГУНП в Київській області.

На підставі викладеного, вважаючи наявними підстави для звернення до суду в інтересах держави, прокурором подано відповідний позов до суду.

Разом з тим, у межах заявленого спору потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, посилаючись на ст. 23 Закону України Про прокуратуру та ч.ч. 4 та 5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, вказав про те, що оскільки саме Головним управлінням Держгеокадастру в Київській області і здійснено порушення закону, то у такому разі прокурор набуває статусу позивача.

З приводу викладеного, суд зазначає про наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель (у редакції, яка діяла станом на момент звернення з даним позовом до суду), державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (у редакції, яка діяла станом на момент звернення з даним позовом до суду), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

У розумінні пп. 25-1 п. 4 вказаного Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасним проведенням рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених відповідним робочим проектом землеустрою; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених відповідними робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур`янами; дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язковим здійсненням заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах;

Крім того, у силу пп. 25-5 п. 4 вказаного Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань: вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодавства; припинення будівництва та експлуатації об`єктів у разі порушення вимог земельного законодавства до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.

Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Приписами ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України Про прокуратуру від 14.10.2014 №1697-VII.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Як зазначалось, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що оскільки саме Головним управлінням Держгеокадастру в Київській області і здійснено порушення закону, то у такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Разом з цим, на думку суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора як позивача, з огляду на наступне.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стало те, що у межах спірних правовідносин саме Головним управлінням Держгеокадастру в Київській області і здійснено порушення закону, то у такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Разом з тим, судом встановлено, що забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено саме на Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), а не на його територіальний орган - Головне управління Держгеокадастру в Київській області.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано ст. 23 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII, яка визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Натомість, у межах заявленого спору прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, а саме: до Державної службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастру), для вжиття відповідних заходів і помилкового зазначив у позові про те, що прокурор набуває статусу позивача.

Суд також звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а, отже, і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Приписами ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду, у силу п. 1 ч. 1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України (позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності).

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 14.12.2020 у справі №802/207/17-а.

З огляду на викладене, суд дійшов до висновку про залишення позовної заяви керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області без розгляду.

Керуючись ст.ст. п. 1 ч. 1 ст. 240, ст.ст. 248, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

У Х В А Л И В:

1. Залишити без розгляду позов керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області.

2. Копію ухвали про залишення позовної заяви без розгляду надіслати особам, які беруть участь у справі.

3. Роз`яснити позивачу, що особа, позовна заява якої залишена без розгляду, після усунення підстав, з яких заява була залишена без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.

Ухвала набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції порядку та в строки, передбачені ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.О. Скочок