Постанова

від 01.12.2021 по справі 240/5375/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2021 року

м. Київ

справа №240/5375/18

адміністративне провадження №К/9901/24085/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 240/5375/18

за позовом Приватного підприємства Промбуд-КСВ

до Державної служби геології та надр України

про визнання дій протиправними, зобов`язання розглянути заяву на отримання спеціального дозволу

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Франовської К. С., суддів: Совгири Д. І., Кузьменко Л. В.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року Приватне підприємство Промбуд-КСВ (далі - ПП Промбуд-КСВ ) звернулось до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило:

- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України по розгляду пакету документів та відмови у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення), оформлених листами Державної служби геології та надр України від 27 квітня 2017 року № 9633/13/12-17, від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України розглянути заяву ПП Промбуд-КСВ від 02 лютого 2016 року № 1/16, від 07 червня 2017 року № 10/16 із додатками на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення), з врахуванням встановлених під час судового розгляду підстав протиправності відмови Державної служби геології та надр України від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17 та встановити відповідачу розумний строк для виконання судового рішення.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що ПП Промбуд-КСВ неодноразово зверталось до Державної служби геології та надр України із заявами щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року та повним пакетом необхідних документів, однак, відповідач листами від 27 квітня 2017 року № 9633/13/12-17, від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17 протиправно відмовляє у наданні спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що Державна служба геології та надр України при поверненні заяв позивача, оформлених листами від 27 квітня 2017 року № 9633/13/12-17, від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17 діяла з дотриманням положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, а оскаржувані дії відповідають вимогам ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою:

- позов в частині визнання дій Державної служби геології та надр України по розгляду пакету документів та відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення), оформлених листами Державної служби геології та надр України від 30 червня 2017 року №14289/03/12-17 - протиправними, зобов`язання Державної служби геології та надр України розглянути заяву Приватного підприємства Промбуд-КСВ від 02 лютого 2016 року № 1/16, - залишено без розгляду;

- позов в частині визнання дій Державної служби геології та надр України по розгляду пакету документів від 07 червня 2017 року № 10/16 із додатками та відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення), оформлених листами Державної служби геології та надр України від 30 червня 2017 року №14289/03/12-17 - протиправними - задоволено.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву ПП Промбуд-КСВ від 07 червня 2017 року № 10/16 із додатками на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення) і прийняти за цим клопотанням рішення з оформленням його розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Державної служби геології та надр України.

6. Приймаючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду та неподанням клопотання про його поновлення з наданням доказів поважності його пропуску, позовну заяву у частині позовних вимог необхідно залишити без розгляду.

Позовні вимоги в частині визнання дій Державної служби геології та надр України по розгляду пакету документів та відмови від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17 за зверненням від 07 червня 2017 року щодо надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону - протиправними та зобов`язання розглянути заяву ПП Промбуд-КС від 07 червня 2017 року № 10/16 із додатками на отримання спеціального дозволу на користування надрами підлягають задоволенню, оскільки лист відповідача не є рішенням у розумінні приписів наведених норм права, то всі викладені у цьому листі висновки не є рішенням і правового значення для вирішення спору не мають.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 23 серпня 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказане рішення і прийняти нову постанову, якою залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року.

8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судом не враховано, що повноваження Державної служби геології та надр України, у контексті позовних вимог, є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе його функції. Крім того, у разі прийняття документів від позивача із помилками та невідповідністю до чинного законодавства та надання спеціального дозволу ПП Промбуд-КСВ на користування надрами без проведення аукціону, відповідачем будуть перевищені його повноваження та недотримано принципів належного урядування.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 серпня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.

10. Ухвалою Верховного суду від 02 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 13 квітня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців серії АА №379056 від 14 лютого 2013 року, ПП Промбуд-КСВ , ідентифікаційний код юридичної особи 35099897, як юридична особа зареєстроване 26 квітня 2007 року, номер запису в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців: 1 305 102 0000 005578.

13. Зі змісту довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України серії АА №706067 вбачається, що ПП Промбуд-КСВ здійснює наступні види діяльності: код КВЕД 08.11 Добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю (основний); код КВЕД 46.73 Оптова торгівля деревиною, будівельними матеріалами та санітарно-технічним обладнанням; код КВЕД 46.90 Неспеціалізована оптова торгівля; код КВЕД 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах.

14. 14 вересня 2015 року ПП Промбуд-КСВ звернулось на адресу Державної служби геології та надр України із заявою № 9 на отримання на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисної копалини родовища Монастириське-1, яке розташовано на північній околиці м. Монастириська Монастириського району Тернопільської області терміном на 20 років.

15. Відповідач листом від 23 листопада 2015 року за результатами розгляду заяви ПП Промбуд-КСВ від 14 вересня 2015 року № 9 повідомив позивачу, що надані підприємством графічні матеріали не відповідають зазначеному масштабу, а зазначена у каталозі координат площа ділянки надр не відповідає площі підрахованих запасів вапняків Монастириського-1 родовища, які затверджені ДКЗ України (протокол від 25 травня 2011 року № 2268). У зв`язку із наведеним заяву ПП Промбуд-КСВ від 14 вересня 2015 року № 9 із доданим пакетом документів було повернуто позивачу.

16. ПП Промбуд-КСВ повторно зверталось на адресу Державної служби геології та надр України із заявою від 02 лютого 2016 року № 1/16 на отримання на підставі підп. 1 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисної копалини родовища Монастириське-1, яке розташовано на північній околиці м. Монастириська Монастириського району Тернопільської області терміном на 20 років.

17. Відповідно до переліку документів, долучених до заяви від 02 лютого 2016 року № 1/16, позивачем, зокрема, було надано копію протоколу Державної комісії України по запасах корисних копалин від 25 травня 2011 року № 2268.

18. Державна служби геології та надр України за результатами розгляду вказаної заяви ПП Промбуд-КСВ листом від 27 квітня 2017 року № 9633/13/12-17 повідомила позивачу, що згідно з підп. 1 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

19. Водночас, запаси корисної копалини Монастириського - 1 родовища затверджено протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин України від 25 травня 2011 року № 2268. У зв`язку із наведеним заяву ПП Промбуд-КСВ від 02 лютого 2016 року № 1/16 із доданим пакетом документів було повернуто позивачу.

20. 07 червня 2017 року позивач втретє звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою № 10/16 на отримання на підставі підп. 1 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисної копалини родовища Монастириське-1, яке розташовано на північній околиці м. Монастириська Монастириського району Тернопільської області терміном на 20 років.

21. Державна служби геології та надр України за результатами розгляду заяви ПП Промбуд-КСВ від 07 червня 2017 року листом від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17 повідомила позивачу, що згідно з підп. 1 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

22. У зв`язку із наведеним, заяву ПП Промбуд-КСВ від 07 червня 2017 року № 10/16 із доданим пакетом документів було повернуто позивачу та відмовлено у наданні спеціального дозволу на користування надрами на підставі п. 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.

23. Вважаючи такі дії відповідача протиправними ПП Промбуд-КСВ звернулось до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

25. Верховний Суд звертає увагу, що перевірка дотримання позивачами строку звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про порушення строку звернення до суду є перешкодою для розгляду справи по суті.

26. Так, суд апеляційної інстанції у даній справі дійшов висновку, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, помилково вирішивши по суті спір за позовною заявою, яка в частині підлягала залишенню без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду.

27. Перевіряючи висновки суду апеляційної інстанції щодо порушення ПП Промбуд-КСВ строку звернення до суду з даним позовом, Верховний Суд виходить з наступного.

28. Статтею 122 КАС України встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

29. Відповідно до ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

30. Відтак, положення процесуального закону пов`язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення.

31. При визначенні початку перебігу строку звернення до адміністративного строку звернення до суду та, відповідно, вирішення питання про дотримання чи порушення позивачем цього строку, суд, насамперед повинен з`ясувати коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

32. Як убачається з матеріалів справи та зазначено судом апеляційної інстанції у судовому рішенні, позивач, серед іншого, оспорює відмову відповідача у правовідносинах щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами від 27 квітня 2017 рокк за зверненням від 02 лютого 2016 року.

33. Вказану відмову Державної служби геології та надр України від 27 квітня 2017 року № 9633/13/12-17 позивач отримав 22 травня 2017 року.

34. Отже, отримавши відмову Державної служби геології та надр України від 27 квітня 2017 року № 9633/13/12-17 22 травня 2017 року, позивач мав 6 місяців для звернення до суду з позовом щодо протиправності цієї відмови. При цьому, строк розпочав перебіг 23 травня 2017 року і закінчився 25 листопада 2017 року.

35. Отже, позивач звернувшись з позовом до суду 16 листопада 2018 року, пропустив визначений законом строк звернення до суду, клопотання про поновлення пропущеного строку з обгрунтуванням поважності причин пропуску, не подав, а ухвалу суду першої інстанції про усунення недоліків позовної заяви в цій частині, не виконав.

36. Зі змісту заяви позивача від 26 листопада 2018 року вбачається, що він наполягав на тому, що вважає строк звернення до суду не пропущеним, з огляду на те, що оскаржуваний лист отримано 14 серпня 2018 року, що підтверджено книгою реєстрації вхідної кореспонденції, а відтак, оскільки звернення з позовом до суду мало місце 16 листопада 2018 року, то передбачений законом шестимісячний строк звернення до суду за захистом порушеного права, не порушено. Відтак, на думку позивача, відсутні підстави для клопотання про поновлення строку.

37. Згідно ч.ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

38. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

39. Верховний Суд звертає увагу на те, що причини пропущення процесуальних строків, незалежно від способу встановлення, мають бути поважними. Тобто, зацікавлена у вирішенні справи особа має надати докази про те, що причини є поважними.

40. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа Стаббігс на інші проти Великобританії , справа Девеер проти Бельгії ),

41. Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі Перез де Рада Каванілес проти Іспанії від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

42. У рішенні Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).

43. Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

44. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції вірно звернув увагу, що позивачем пропущено строк на звернення до адміністративного суду з позовом в частині оскарження дій Державної служби геології та надр України по розгляду пакету документів та відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення), оформлених листом Державної служби геології та надр України від 30 червня 2017 року №14289/03/12 та зобов`язання Державної служби геології та надр України розглянути заяву Приватного підприємства Промбуд-КСВ від 02 лютого 2016 року № 1/16, а тому правомірно залишив позов в цій частині без розгляду.

45. Щодо задоволення судом апеляційної інстанції позовних вимог про визнання дій Державної служби геології та надр України по розгляду пакету документів та відмови від 30 червня 2017 року № 14289/03/12-17 за зверненням від 07 червня 2017 року щодо надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону - протиправними та зобов`язання розглянути заяву ПП Промбуд-КСВ від 07 червня 2017 року № 10/16 із додатками на отримання спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів зазначає наступне.

46. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

47. Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

48. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).

49. Згідно зі ч. 1 ст. 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.

50. Згідно зі статтею 14 наведеного Кодексу України надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

51. Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

52. Згідно зі ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

53. За приписами ч. 2 ст. 16 Кодексу України про надра Кабінет Міністрів України постановою від 30 травня 2011 року № 615 Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами затвердив Порядок № 615 (далі - Порядок № 615), який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

54. Відповідно до підп. 1 п. 8 Порядку № 615 (в редакції чинній на час подання позивачем заяви від 07 червня 2017 року № 10/16) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

55. Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку (абз. 20 п. 8 Порядку № 615).

56. Згідно із абз. 25 п. 8 Порядку № 615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

57. В свою чергу, пунктом 9 Порядку № 615 встановлено, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з: Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення; Мінприроди - на всі види користування надрами (абзаци 1-4 пункту 9 Порядку № 615).

58. Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1 та погоджується органами, визначеними абзацами другим-четвертим цього пункту (абзац п`ятий пункту 9 Порядку № 615).

59. Відповідно до абзаців сьомого - десятого пункту 9 Порядку № 615 для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому-четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

60. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому-четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

61. У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.

У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.

62. Згідно з п. 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

63. З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Державна служба геології та надр України або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї.

64. Наказ Державної служби геології та надр України про надання дозволу розміщується протягом п`яти днів на офіційному веб-сайті Державної служби геології та надр України.

65. Наказ Державної служби геології та надр України та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовження строку дії дозволу розміщується протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.

66. Поряд з цим, перелік підстав для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є вичерпним та перелічений в п. 19 Порядку № 615, який на час виникнення спірних відносин передбачав такі підстави:

подання заявником документів не в повному обсязі;

виявлення у поданих документах недостовірних даних;

невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку;

наявність інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні;

наявність у заявника боргу із сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період;

відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування;

невиконання програми робіт на ділянках надр, на користування якими заявнику вже надано дозвіл, виявлення порушень правил користування надрами на таких ділянках, що зафіксовано в актах перевірок, приписах або розпорядженнях відповідних органів у сфері надрокористування до моменту їх усунення, крім випадків визнання таких приписів або розпоряджень недійсними або дію яких зупинено згідно з рішенням суду.

67. Колегія суддів зазначає, що наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку, як це передбачено пунктом 25 Порядку № 615.

68. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів у контексті розгляду цієї справи вважає за необхідне звернути увагу на те, що Держгеонадра як орган держави, до відання якого віднесено вирішення питань стосовно видачі спеціальних дозволів на користування надрами (а також їх переоформлення, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну їх дії, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії в разі зупинення) при здійсненні своїх повноважень зобов`язана діяти у той спосіб, який передбачено наведеними вище положеннями законодавства.

69. Правовий статус Держгеонадр (станом на дату виникнення спірних правовідносин) було визначено Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 391/2011, згідно з яким організаційно-розпорядчою формою рішення з питань, віднесених до повноважень Держгеонадр, є наказ за підписом Голови цього відомства. Процедуру видачі спеціальних дозволів на користування надрами і повноваження органу з питань надання цих дозволів визначено Порядком № 615, відповідно до якого прийняття рішення з цього питання є компетенцією лише органу з питань надання дозволу. При цьому якщо аналізувати зміст положень пунктів 19, 25 Порядку № 615 поряд зі згаданими вище нормами Положення щодо повноважень Держгеонадр, то формою такого розпорядчого рішення є наказ (який, зокрема, у випадку відмови надрокористувачу у задоволенні його звернення, може бути предметом оскарження).

70. Тобто, у разі відмови в наданні спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра повинно прийняти відповідне рішення, яке оформлюється наказом.

71. Повернення заяви позивача з доданими документами листом не може свідчити про належний розгляд заяв позивача відповідачем.

72. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05 серпня 2019 року у справі № 816/2168/18, від 18 вересня 2020 року у справі № 280/4380/19 та від 23 жовтня 2020 року у справі № 826/11779/17.

73. Проте, у справі, яка розглядається Держгеонадра відповідного рішення у формі наказу, яке повинно бути протягом 5 (робочих) днів розміщене на офіційному веб-сайті Держгеонадра, прийнято не було.

74. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо часткового задоволення позовних вимог.

75. Щодо доводів скаржника про те, що повноваження Державної служби геології та надр України, у контексті позовних вимог, є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе його функції, слыд зазначити наступне.

76. Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

77. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

78. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

79. Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

80. Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

81. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити дії після скасування його адміністративного акта.

82. Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

83. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 16 травня 2019 року у справі № 826/17220/17.

84. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

85. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

86. Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може . При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

87. Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 6 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а.

88. Відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

89. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

90. Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 підкреслив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

91. Суд наголошує, що відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

92. Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

93. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути ефективним як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі Юрій Миколайович Іванов проти України , № 40450/04, пункт 64).

94. Засіб юридичного захисту має бути ефективним в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення у справі Аксой проти Туреччини (Aksoy v. Turkey), № 21987/93, пункт 95).

95. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення у справі Джорджевич проти Хорватії (Djordjevic v Croatia), № 41526/10, пункт 101; рішення у справі Ван Остервійк проти Бельгії (Van Oosterwijck v Belgium), №7654/76 пункти 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

96. Відповідно до частини 1 статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

97. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях українських судів. Зокрема, у постанові від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

98. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово посилався на те, що ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі № 2а-204/12).

99. З огляду на вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що за встановлених обставин, судом апеляційної інстанції правомірно зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву ПП Промбуд-КСВ від 07 червня 2017 року № 10/16 із додатками на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування вапняків Монастириського-1 родовища у Тернопільській області на термін 25 років згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року (в редакції, чинній на день звернення) і прийняти за цим клопотанням рішення з оформленням його розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Державної служби геології та надр України.

100. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

101. Інші доводи касаційної скарги не спростовують ввищенаведенні висновки, а зводяться лише до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин.

102. Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

103. Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

104. У справі Пономарьов проти України (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

105. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

106. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

107. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

108. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій