Ухвала

від 22.12.2021 по справі 260/1641/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

22 грудня 2021 року

Київ

справа №260/1641/19

адміністративне провадження № К/9901/17131/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/1641/19

за позовом Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області

до Виноградівської районної ради Закарпатської області

третя особа , яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Управління освіти, молоді та спорту Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області,

про визнання протиправною бездіяльності, визнання незаконними і скасування рішень,

за касаційною скаргою Виноградівської районної ради Закарпатської області

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року (головуючий суддя: Микуляк П.П.)

і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року (головуючий суддя: Ніколін В.В., Гінда О.М., Качмар В.Я.).

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2019 року Виноградівська районна державна адміністрація Закарпатської області (далі - Виноградівська РДА ) пред`явила позов до Виноградівської районної ради Закарпатської області (далі - Виноградівська районна рада ), у якому просила суд:

1) визнати протиправною бездіяльність Виноградівської районної ради щодо неоприлюднення проекту рішення 33-ї сесії сьомого скликання Виноградівської районної ради №809 від 3 жовтня 2019 року Про внесення змін до рішення районної ради від 27 грудня 2018 року №679 Про районний бюджет на 2019 рік за 20-ть робочих днів до дати розгляду;

2) визнати незаконним і скасувати рішення 33-ї сесії сьомого скликання Виноградівської районної ради №809 від 3 жовтня 2019 року Про внесення змін до рішення районної ради від 27 грудня 2018 року №679 Про районний бюджет на 2019 рік у частині зменшення бюджетних призначень Управлінню освіти, молоді та спорту Виноградівської РДА (код класифікації №06 розділу Зменшити призначення додатку №5 до рішення), яким збільшено бюджетні призначення новоствореній комунальній установі Центр з обслуговування закладів освіти Виноградівського району Виноградівської районної ради (код класифікації №01 розділу Збільшити призначення додатку №5 до рішення);

3) визнати протиправною бездіяльність Виноградівської районної ради щодо не оприлюднення проекту рішення 34-ї позачергової сесії сьомого скликання Виноградівської районної ради №812 від 23 жовтня 2019 року Про внесення змін до рішення районної ради від 3 жовтня 2019 року №809 Про внесення змін до рішення районної ради від 27 грудня 2018 року №679 Про районний бюджет на 2019 рік за 20-ть робочих днів до дати його розгляду;

4) визнати незаконним і скасувати рішення 34-ї позачергової сесії сьомого скликання Виноградівської районної ради №812 від 23 жовтня 2019 року Про внесення змін до рішення районної ради від 3 жовтня 2019 року №809 Про внесення змін до рішення районної ради від 27 грудня 2018 року №679 Про районний бюджет на 2019 рік у частині зменшення бюджетних призначень Управління освіти, молоді та спорту Виноградівської РДА (код класифікації №06 розділу Зменшити призначення додатку №5 до рішення), яким збільшено бюджетні призначення новоствореній комунальній установі Центр з обслуговування закладів освіти Виноградівського району Виноградівської районної ради (код класифікації №01 розділу Збільшити призначення додатку №5 до рішення).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 3 жовтня 2019 року Виноградівська районна рада прийняла рішення, яким внесла зміни до районного бюджету на 2019 рік. Ці зміни полягали у зменшенні бюджетних призначень Управлінню освіти, молоді та спорту Виноградівської РДА та їхньому перерозподілі на користь новоствореної комунальної установи Центр з обслуговування закладів освіти Виноградівського району . Надалі, 23 жовтня 2019 року Виноградівська районна рада внесла зміни у вказане рішення, які полягали в уточненні розміру перерозподілених коштів.

Позивач наполягав на тому, що прийняттю обох рішень передувала протиправна бездіяльність з боку Виноградівської районної ради, оскільки їхні проекти не були оприлюднені завчасно, як цього вимагав закон.

Крім цього, позивач стверджував, що спірні рішення є протиправним, позаяк прийняті не лише з порушенням процедури, а й всупереч законодавству про місцеве самоврядування і місцеві державні адміністрації.

Позивач запевняв, що наслідком цих рішень є неможливість здійснення ним наданих законом і делегованих повноважень у галузі освіти, зокрема щодо оплати зобов`язань за господарськими договорами, оплати праці працівникам шкіл.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року, позов задоволено повністю.

Суди виходили з того, що Виноградівська районна рада не дотрималася вимог свого регламенту і законодавства стосовно обов`язку оприлюднення проектів рішень не пізніше, як за 20 робочих днів до дати їхнього розгляду з метою прийняття. Позаяк перший проект рішення був опублікований за два дні до його розгляду, а другий взагалі не оприлюднювався, суди дійшли висновку, що така бездіяльність з боку ради не забезпечила прав на громадське обговорення і внесення пропозицій, тобто є протиправною і впливає на законність прийнятих рішень.

Також суди зазначили, що оскільки районна рада делегувала повноваження стосовно забезпечення розвитку усіх видів освіти на території району місцевій державній адміністрації, то вона має супроводжувати таке делегування передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення делегованих повноважень. У цьому контексті суди дійшли висновку, що перерозподіл коштів, який мав місце під час прийняття оскаржуваних рішень , унеможливлює виконання Виноградівською РДА повноважень у галузі освіти, зокрема делегованих, і не відповідає вимогам законодавства.

У липні 2020 року Виноградівська районна рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Скаржник покликається на помилкове застосування судами частини третьої статті 15 Закону України Про доступ до публічної інформації , частини одинадцятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , статей 28, 75, 76 Бюджетного кодексу України, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи ,та невідповідність висновків судів обставинам справи.

Водночас скаржник стверджує, що суди не врахували висновок Верховного Суду, який викладений у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №813/1790/18, щодо правових наслідків порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень .

Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2020 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні цієї скарги. В обґрунтування своєї правової позиції покликається на законність та обґрунтованість судових рішень, які оскаржуються.

В аспекті надання оцінки доводам касаційної скарги щодо неоднакового правозастосування, колегія суддів дійшла таких висновків.

Касаційне провадження у справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

Умовою для перегляду Верховним Судом судових рішень в адміністративних справах з указаної нормативної підстави є їхня невідповідність викладеному у постанові Верховного Суду висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз`яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).

Водночас подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

Разом з цим, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин.

Отже, подібність правовідносин необхідно встановлювати одночасно за трьома критеріями: суб`єктним, об`єктним і, так би мовити, змістовним. Основним критерій, без якого неможливо встановити подібність правовідносин, є змістовний (права й обов`язки суб`єктів).

Касаційна скарга побудована на доводах про неправильне застосування судами попередніх інстанцій частини третьої статті 15 Закону України Про доступ до публічної інформації , частини одинадцятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , статей 28, 75, 76 Бюджетного кодексу України.

У цьому взаємозв`язку скаржник покликається на неврахування судами попередніх інстанцій висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, який викладений у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справі №813/1790/18 щодо оцінки процедурних порушень, допущених під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення.

Проаналізувавши правові позиції Верховного Суду щодо застосування норм права у контексті характеру та юридичної природи правовідносин, з яких виник спір у наведеній скаржником справі №813/1790/18, у зіставленні з предметом спору, підставами і змістом позовних вимог та регулюванням правовідносин у цій справі, на предмет їхньої подібності, а відтак застосовності як підстави для касаційного перегляду оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій по суті, колегія суддів зазначає таке.

Висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, що викладені у постановах Верховного Суду, які здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

Так, справа №813/1790/18 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання незаконними і скасування постанов стосувалася правомірності штрафів, накладених на позивача за виявлені порушення вимог Кодексу законів про працю України і Закону України Про оплату праці .

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31 липня 2018 року у задоволені позовних вимог відмовлено, оскільки у ході судового розгляду підтвердились факти вчинення позивачем порушень, за які його притягнуто до фінансової відповідальності і винесено оскаржувані постанови про накладення адміністративних штрафів.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 6 травня 2019 року скасовано рішення місцевого суду і прийнято нове, яким позовні вимоги задоволені повністю, оскільки відповідачем не було дотримано порядку розгляду справи, а відтак постанови про накладення штрафу є протиправними і мають бути скасовані.

Предметом розгляду суду касаційної інстанції у вказаній справі було дотримання відповідачем процедури прийняття спірних постанов.

Постановою від 23 квітня 2020 року Верховний Суд залишив без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 6 травня 2019 року у справі №813/1790/18.

Верховний Суд наголосив на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте звернув увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення (пункт 33 постанови).

У контексті обставин справи №813/1790/18 Верховний Суд дійшов висновку, що порушення відповідачем встановлених вимог щодо повідомлення позивача про розгляд питання про накладення на нього фінансових санкцій у вигляді штрафів у значному розмірі (480 000,00 грн та 32 000,00 грн) потягло за собою порушення його права надавати пояснення щодо суті правопорушень, подавати відповідні докази на підтвердження своєї позиції та скористатися правовою допомогою (пункт 35).

На думку Верховного Суду, таке порушення могло вплинути на кінцевий результат розгляду відповідачем питання про притягнення позивача до відповідальності, а тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що встановлений в ході судового розгляду справи факт недотримання Головним Управлінянм Держпраці у Львівській області законодавчо встановлених вимог щодо належного повідомлення є самостійною підставою для визнання протиправними і скасування постанов про накладення штрафу.

Колегія суддів зауважує, що у справі №813/1790/18 суди не тлумачили й не застосовували норми Закону України Про доступ до публічної інформації , Закону України Про місцеве самоврядування в Україні чи Бюджетного кодексу України, а оперували приписами Кодексу законів про працю України і Закону України Про оплату праці . Тобто, об`єкт і предмет правового регулювання в обох справах є різними.

Також очевидною є відмінність суб`єктного складу учасників справ, змісту правовідносин і, відповідно, різність їхніх фактичних обставин.

На основі цього колегія суддів констатує, що висновки Верховного Суду у справі №813/1790/18 ґрунтувалися на фактичних обставинах і відповідних їм правовідносинах, які сутнісно відрізняються від тих, які маємо у цій справі, а також на іншому (відмінному) правовому регулюванні .

Тому висновки щодо застосування норм права, які викладені у постанові Верховного Суду у справі, на яку покликається скаржник, стосуються правовідносин, що не є подібними до тих, з яких виник спір у цій справі, а відтак не можуть слугувати прикладом неправильного застосування судами норм права при ухваленні судових рішень, щодо яких подано касаційну скаргу у цій справі, у значенні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

З урахуванням наведеного Верховний Суд дійшов висновку про необґрунтованість доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

За правилами пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Зважаючи на викладене та з огляду на приписи пункту 5 частини першої статті 339 КАС України касаційне провадження у цій справі належить закрити.

Керуючись статтями 339, 345, 355, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Закрити касаційне провадження №К/9901/17131/20 у справі №260/1641/19 за касаційною скаргою Виноградівської районної ради Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.

……………………………

……………………………

…………………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду