Постанова

від 05.04.2022 по справі 440/27/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 440/27/19

провадження № К/9901/5039/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (суддя Головко А.Б.)

та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року (головуючий суддя Мінаєва О.М., судді Макаренко Я.М., Старосуд М.І.)

у справі №440/27/19

за позовом ОСОБА_1

до Управління ліцензування і контролю якості надання медичної допомоги в МОЗ України , Міністерства охорони здоров`я України

треті особи: Приватне підприємство "Медівайс", Комунальне медичне підприємство "Лікарня Придніпровська"

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління ліцензування і контролю якості надання медичної допомоги в МОЗ України, Міністерства охорони здоров`я України, в якій просила:

- визнати незаконною бездіяльність Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров`я України щодо відмови у проведенні позапланової перевірки господарської діяльності Комунального медичного підприємства "Лікарня Придніпровська";

- визнати незаконною бездіяльність Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров`я України щодо відмови у проведенні позапланової перевірки господарської діяльності з медичної практики Приватного підприємства "Медівайс";

- зобов`язати Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров`я України провести позапланову перевірку господарської діяльності з медичної практики Комунального медичного підприємства "Лікарня Придніпровська", з дотриманням вимог Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (в присутності ОСОБА_1 );

- зобов`язати Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров`я України провести позапланову перевірку господарської діяльності з медичної практики Приватного підприємства "Медівайс", з дотримання вимог Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в присутності ОСОБА_1 ).

2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року, відмовлено в задоволенні позову.

3. Не погодившись з судовими рішеннями ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просила скасувати судові рішення та внаслідок задоволення касаційної скарги:

визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України щодо надання Комунальному медичному підприємству «Лікарня Придніпровська» рішення про отримання ліцензії за спеціальністю «Патологічна анатомія», «Дитяча патологічна анатомія», видану Управлінням ліцензування і контролю якості надання медичної допомоги в МОЗ України від 02 червня 2016 року №510 «Про ліцензування медичної практики»;

визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України щодо надання Приватного підприємства "Медівайс" ліцензії за спеціальністю «Патологічна анатомія», «Дитяча патологічна анатомія» згідно з наказом МОЗ України від 18 червня 2015 року № 350 «Про ліцензування медичної практики»;

зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України анулювати ліцензії Комунальному медичному підприємству «Лікарня Придніпровська» і Приватного підприємства "Медівайс" за спеціальністю «Патологічна анатомія», «Дитяча патологічна анатомія».

4. Від Міністерства охорони здоров`я, Комунального медичного підприємства "Лікарня Придніпровська", Приватного підприємства "Медівайс" надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 неодноразово протягом 2018 року зверталася до Міністерства охорони здоров`я України із зверненнями та запитами, зокрема, щодо отримання відомостей з Ліцензійного реєстру МОЗ України про діяльність комунального медичного підприємства «Лікарня Придніпровська» (код ЄДРПОУ - 01111598), Приватного підприємства "Медівайс" (код ЄДРПОУ - 36007587), отримання відомостей з ліцензійних справ зазначених суб`єктів господарювання та щодо можливості проведення перевірки додержання юридичними особами вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики.

6. Листами від 23 січня 2018 року № 17/17-СП/3665/1691, 31 січня 2018 року №17/23/342-17/2468, 28 лютого 2019 року № 17/17-СП/405/5173, 10 квітня 2018 року № 17/17-СП/885/9047, 18 жовтня 2018 року № 17-06/Г-13382, Г-13384/12679-зв, Міністерством надані відповіді, згідно з якими орган ліцензування може здійснити позапланову перевірку додержання Комунальним медичним підприємством «Лікарня Придніпровська» та Приватним підприємством "Медівайс" вимог Ліцензійних умов за наявності підстав, передбачених статтею 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

7. ОСОБА_1 не погодилася із такими діями відповідача та оскаржила їх до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відсутня протиправна бездіяльність Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров`я України щодо не проведення позапланової перевірки господарської діяльності Комунального медичного підприємства «Лікарня Придніпровська» та Приватного підприємства «Медівайс» та відсутності підстав для зобов`язання Управління ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги Міністерства охорони здоров`я України провести позапланову перевірку господарської діяльності з медичної практики Комунального медичного підприємства «Лікарня Придніпровська» та приватного підприємства «Медівайс».

9. Суди зазначили, що звернення позивача стосовно проведення позапланової перевірки не містять належних обґрунтувань про порушення Комунальним медичним підприємством «Лікарня Придніпровська» та Приватним підприємством «Медівайс» законних прав ОСОБА_1 , що повинно доводити доцільність проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

10. Також суди зазначили, що, враховуючи неодноразові звернення позивача та розуміння того, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю та кожна людина має природне невід`ємне і непорушне право на здоров`я, Міністерством вирішено питання про доцільність включення Комунального медичного підприємства «Лікарня Придніпровська» та Приватне підприємство «Медівайс» в перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у 2019 році, про що позивача проінформовано листом від 17 жовтня 2018 року № 17-06/Г-13382, Г-13384/12679-зв. Наказом МОЗ України від 28 листопада 2018 року №2218 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Міністерством охорони здоров`я України на 2019 рік, розміщений на офіційному веб-сайті МОЗ України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

11. Касаційну скаргу мотивовано порушеннями судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи.

12. Позивач вказує, що всі документи, надані представником відповідачів належним чином не завірені. Також суди протиправно відмовили у клопотаннях про витребування додаткових доказів.

13. ОСОБА_1 обґрунтовує вважає, що порушено її право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, що передбачено статтею 50 Конституції України, право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування, що передбачено статтею 49 Конституції України.

14. Також у касаційній скарзі позивач наводить аргументи щодо підстав для анулювання ліцензій третім особам.

15. Міністерство охорони здоров`я у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції вірно встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин, у зв`язку із дією мораторію на проведення планових перевірок, позаплановий захід державного нагляду (контролю) мав був здійсненим лише на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Посилання позивача на пункт 5 статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» як на підставу для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) є необґрунтованим, оскільки позивачем не зазначено, яка саме подія спричинила значний негативний вплив відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

16. У відзиві Міністерства охорони здоров`я України вказано також на те, що вимога позивача про особисту присутність під час проведення позапланової перевірки не може бути задоволена через суперечність такої вимоги положенням статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

17. Комунальне підприємство «Лікарня Придніпровська» у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками судів, також вказує на те, що посилання позивачки в тексті касаційної скарги на наказ МОЗ від 12 травня 1992 року №81 є недоречним, оскільки вказаних наказ втратив чинність на підставі Наказу МОЗ від 25 вересня 2015 року № 628. Твердження ОСОБА_1 щодо перешкоджання в здійсненні діяльності Кременчуцькому відділенню Полтавського обласного патанатомічного бюро не відповідають дійсності, оскільки Комунальне підприємство «Лікарня Придніпровська» ніяким чином не перешкоджало його медико-технологічному процесу та не втручалось в його господарську діяльність, до того ж такі взаємовідносини не були предметом розгляду цієї справи.

18. Також Комунальне підприємство «Лікарня Придніпровська» зазначає, що нормами КАС України не передбачено можливості часткової зміни позовних вимог на стадії касаційного оскарження.

19. Приватне підприємство «Медівайс» вважає правомірними висновки судів попередніх інстанцій, вважає, що позивачем не доведено порушення своїх прав, а також заперечує проти зміни позивачем предмету позову у суді касаційної інстанції.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

(а) щодо зміни позовних вимог у касаційній скарзі

21. Згідно з частиною 1 статті 47 КАС України, крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

22. Аналіз наведеної вище норми дає підстави стверджувати, що позивач може змінити позовні вимоги тільки в суді першої інстанції до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

23. Можливість змінювати предмет або підстави позову у судах апеляційної або касаційної інстанції процесуальним законодавством не передбачена.

24. Отже, Верховний Суд не може розглядати вимоги про протиправність видачі і зобов`язання анулювати ліцензії, які видані Приватному підприємству "Медівайс", Комунальному медичному підприємству "Лікарня Придніпровська". У зв`язку з цим доводам касаційної скарги, які стосуються анулювання ліцензій, оцінка Верховним Судом не надається.

(б) щодо доводів позивача по суті заявлених позовних вимог

25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 неодноразово протягом 2018 року зверталася до Міністерства охорони здоров`я України із зверненнями та запитами, зокрема, щодо отримання відомостей з Ліцензійного реєстру МОЗ України про діяльність Комунального медичного підприємства «Лікарня Придніпровська», Приватного підприємства "Медівайс", отримання відомостей з ліцензійних справ зазначених суб`єктів господарювання та щодо можливості проведення перевірки додержання юридичними особами вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики.

26. Міністерством охорони здоров`я листами надані відповіді, згідно з якими орган ліцензування може здійснити позапланову перевірку додержання Комунальним медичним підприємством «Лікарня Придніпровська» та приватним підприємством "Медівайс" вимог Ліцензійних умов за наявності підстав, передбачених статтею Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

27. Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що діяв на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено до 31 грудня 2018 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

28. У статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до 31 грудня 2018 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю), зокрема, підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба).

29. Частинами 2 і 3 статті 3 вказаного Закону визначено, що позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п`яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

30. Отже, під час дії Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» позаплановий захід контролю можна було провести тільки на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав.

31. Суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що оскільки звернення позивача не містили відповідних обґрунтувань про порушення Комунальним медичним підприємством «Лікарня Придніпровська» та Приватним підприємством "Медівайс" її законних прав, позапланова перевірка зазначених закладів не проводилася.

32. Також в оскаржуваних судових рішеннях зазначено, що, враховуючи неодноразові звернення позивача та розуміння того, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю та кожна людина має природне невід`ємне і непорушне право на здоров`я, Міністерством вирішено питання про доцільність включення Комунального медичного підприємства «Лікарня Придніпровська» та Приватне підприємство "Медівайс" в перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у 2019 році. Наказом МОЗ України від 28 листопада 2018 року № 2218 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Міністерством охорони здоров`я України на 2019 рік, розміщений на офіційному веб-сайті МОЗ України.

33. Верховний Суд вважає, що вказані висновки відповідачів та судів про відсутність порушеного права ОСОБА_1 як підстави для позапланового заходу та наявність підстав для включення третіх осіб в перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у 2019 році через визнання людини найвищою соціальною цінністю, суперечать одне одному.

34. При цьому колегія суддів звертає увагу на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2020 року у справі № 826/1001/17:

«Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Статтею 27 Конституції України визначено, що кожна людина має невід`ємне право на життя. Ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. Обов`язок держави - захищати життя людини. Кожен має право захищати своє життя і здоров`я, життя і здоров`я інших людей від протиправних посягань.

Конституція України також гарантує кожному громадянину право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування (стаття 49).

Згідно з вимогами частини першої статті 6 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" від 19 листопада 1992 року № 2801-XII (зі змінами та доповненнями; далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Закон №2801-XII) кожний громадянин України має право на охорону здоров`я, що передбачає відшкодування заподіяної здоров`ю шкоди.

Відповідно до пунктів д, е, ї частини першої статті 6 Закону № 2801-XII кожний громадянин України має право на охорону здоров`я, що передбачає: кваліфіковану медичну допомогу, включаючи вільний вибір лікаря, вибір методів лікування відповідно до його рекомендацій і закладу охорони здоров`я; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров`я і здоров`я населення, включаючи існуючі і можливі фактори ризику та їх ступінь; оскарження неправомірних рішень і дій працівників, закладів та органів охорони здоров`я.

Згідно з пунктом "е" частини першої статті 7 Закону № 2801-XII держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров`я шляхом встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у сфері охорони здоров`я.

Відповідно до частин першої, п`ятої, шостої статті 8 Закону № 2801-XII держава визнає право кожного громадянина України на охорону здоров`я і забезпечує його захист. У разі порушення законних прав і інтересів громадян у сфері охорони здоров`я відповідні державні, громадські або інші органи, підприємства, установи та організації, їх посадові особи і громадяни зобов`язані вжити заходів щодо поновлення порушених прав, захисту законних інтересів та відшкодування заподіяної шкоди. Судовий захист права на охорону здоров`я здійснюється у порядку, встановленому законодавством.

Відповідно до статті 80 цього ж Закону особи, винні у порушенні законодавства про охорону здоров`я, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законодавством.

Отже, прагнення до якісного медичного обслуговування та створення належних умов для захисту права особи на охорону здоров`я може бути змістом охоронюваного законом інтересу».

35. ОСОБА_1 у своїх зверненнях до відповідачів наводила обставини, які, на її думку, створюють загрозу її життю та завдають душевних страждань.

36. Суди попередніх інстанцій належним чином вказаних звернень не оцінили.

37. Також суди попередніх інстанцій констатували про включення третіх осіб до переліку суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у 2019 році. При цьому суди не з`ясували того чи були включені під час планової перевірки ті питання, про які наголошувалося у численних зверненнях позивача.

38. Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.

39. Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

40. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина 4 статті 353 КАС України).

41. При новому розгляді справи суди мають проаналізувати звернення позивача до відповідачів на предмет існування об`єктивних підстав для проведення позапланового заходу контролю, а також дослідити акти Міністерства охорони здоров`я, складені за результатами планової перевірки у 2019 році та встановити чи були предметом дослідження суб`єктом владних повноважень оскаржувані порушення, а також знайшли вони своє підтвердження в ході заходу контролю чи ні.

42. Від з`ясування вказаних питань буде залежати правильне вирішення цього спору.

43. Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанції- скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року у справі №440/27/19 - скасувати.

Справу №440/27/19 - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб