Постанова

від 19.04.2022 по справі 815/2215/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 815/2215/18

провадження № К/9901/3336/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ВАЛДЕСА-С» до управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправною позапланову перевірку, за касаційною скаргою управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Бойка А.В., Осіпова Ю.В. від 12 грудня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

1. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідачем проведено перевірку позивача на предмет дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевіркою установлено, що позивачем виконуються будівельні роботи без отримання права на виконання даного виду робіт та експлуатується самочинно реконструйований об`єкт, який не введений в експлуатацію. За результатами перевірки відповідачем складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесено припис про усунення порушень та постанови, якими на позивача накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

2. Уважаючи дії відповідача щодо проведення перевірки протиправними, посилаючись на те, що в порушення вимог пункту 13 Порядку № 553, відповідачем не було повідомлено позивача про проведення перевірки, позивач звернувся до суду з позовом.

3. Зважаючи на підстави та предмет позову, позицію судів першої та апеляційної інстанції та доводи касаційної скарги, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи відповідають критеріям законності та обґрунтованості рішення судів першої та апеляційної інстанцій; 2) чи може бути предметом окремого позову оскарження неправомірності дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки без оскарження результатів перевірки?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

4. ТОВ «ВАЛДЕСА-С» звернулось до суду з позовом до управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправною позапланову перевірку, у якому просило:

- визнати протиправними дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства проведеної 15 листопада 2017 року стосовно об`єкта нежитлові підвальні приміщення № 503 за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 101, яке належить ТОВ «ВАЛДЕСА-С».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року у задоволенні позовних вимог ТОВ «ВАЛДЕСА-С» було відмовлено.

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що підставою для звернення особи за захистом до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення можливості чи неможливість реалізації її законного права та/або виникнення додаткового обов`язку.

7. Дії суб`єкта владних повноважень є такими що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо вони, по-перше, вчинені з перевищенням визначених законом повноважень, та, по-друге, є юридично значимими, тобто мають безпосередній вплив та стан суб`єктивних прав та обов`язків особи.

8. Дії контролюючого органу щодо проведення перевірки, складання акту перевірки, як і сам акт не відповідають наведеним критеріям, оскільки такі дії є лише службовою діяльністю працівників державного архітектурно-будівельного контролю на виконання своїх посадових обов`язків щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог чинного законодавства.

9. Позапланова перевірка приміщення № 503 що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 101, загальною площею 173, 9 кв.м. та належить на праві власності ТОВ «ВАЛДЕСА-С» призначена згідно вимог діючого законодавства.

10. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ТОВ «ВАЛДЕСА-С» задоволено.

11. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ «ВАЛДЕСА-С» була призначена з порушенням строку її проведення, тобто перевищує 10 днів. Рішення про продовження строку проведення позапланової перевірки контролюючим органом не приймалось.

12. Докази того, що наказ та направлення вручено позивачу до початку проведення перевірки в матеріалах справи відсутні. Таким чином, позивач не був обізнаний про час, місце та дату проведення перевірки.

13. З протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15 листопада 2017 року убачається, що в них не зазначено особу, яка була присутня при їх складанні, однак є відмітка, що керівник ТОВ «ВАЛДЕСА-С» відмовилась від їх підписання.

14. Суд апеляційної інстанції вказав, що єдиною та необхідною підставою для складання органом архітектурно-будівельного контролю відносно особи щодо якої проводилась перевірка протоколу про адміністративне порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є одночасна сукупність наступних обставин: 1) факт вчинення такого правопорушення; 2) воно вчинене саме цією особою та з її вини.

15. При прийнятті постанов від 28 листопада 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем порушено процедуру їх прийняття, регламентовану статтями 278 - 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме не повідомлено позивача про дату, час та місце як проведення перевірки так і розгляду його справ про адміністративне правопорушення, не забезпечено реалізацію його права на участь під час проведення перевірки та їх розгляді, надання відповідних пояснень, а отже, не дотримано вимог щодо повного, об`єктивного і всебічного дослідження обставин вчиненого правопорушення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

16. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Судами попередніх інстанцій установлено, що управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, на підставі направлення від 30 жовтня 2017 року № 001176 та наказу про проведення позапланової перевірки від 30 жовтня 2017 року № 01-13/401, 15 листопада 2017 року проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, щодо реконструкції ТОВ «ВАЛДЕСА-С» нежитлового підвального приміщення № 503 за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 101, за результатами якої складено акт № 001176 від 15 листопада 2017 року.

18. Перевіркою встановлено порушення ТОВ «ВАЛДЕСА-С»:

- частини першої статті 34, абзацу 1 частини другої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзацу 2 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року (виконання будівельних робіт із реконструкції нежитлових підвальних приміщень № 503 по вул. Успенській, 101 в м. Одесі зі збільшенням загальної площі приміщень, без отримання права на виконання даного виду будівельних робіт);

- частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року (саме проводиться експлуатація самочинно реконструйованого об`єкту не введеного в експлуатацію відповідно до вимог чинного законодавства).

19. 15 листопада 2017 року управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та призначено розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

20. 15 листопада 2017 року управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та призначено розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

21. 15 листопада 2017 року управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради винесено припис, яким зобов`язано ТОВ «ВАЛДЕСА-С» набути в установленому законом порядку право на виконання будівельних робіт за даною адресою та ввести реконструйований об`єкт у відповідність до договору купівлі-продажу № 1752 від 18 листопада 2011року, у термін до 15 січня 2018 року.

22. Постановою управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 130/17/550вих від 28 листопада 2017 року ТОВ «ВАЛДЕСА-С» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 60624,00 грн.

23. Постановою управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 131/17/551вих від 28 листопада 2017 року ТОВ «ВАЛДЕСА-С» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пункту 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 60624,00 грн.

24. Уважаючи дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства проведеної 15 листопада 2017 року стосовно об`єкта нежитлові підвальні приміщення № 503 за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 101 протиправними, ТОВ «ВАЛДЕСА-С» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

25. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, (далі - Порядок № 553) строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів.

26. Перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ «ВАЛДЕСА-С» була проведена згідно наказу № 01-13/401 ДАБК від 30 жовтня 2017 року, виданого на підставі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Відповідно до направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 30 жовтня 2017 року № 001176, строк дії направлення з 02 листопада 2017 року по 15 листопада 2017 року.

27. Суд апеляційної інстанції у своєму рішенні дійшов висновку, що позапланова перевірка призначена з порушенням строку її проведення, тобто перевищує 10 днів. Проте, суд апеляційної інстанції при вирішені питання про перевищення терміну позапланової перевірки не взяв до уваги норми чинного законодавства (Порядку № 553), а саме врахування робочих, а не календарних днів для обчислення строків перевірки.

28. Також відповідач вказує на те, що у своєму рішенні суд апеляційної інстанції цитує норми Кодексу України про адміністративні правопорушення, які взагалі не мають відношення до позивача (юридичної особи) та не застосовуються у цьому випадку, так як відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлюється Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а не Кодексом України про адміністративні правопорушення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

29. Відповідно до частин першої, другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

30. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульовано Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

31. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

32. Згідно із пунктом 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

33. Пунктом 9 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

34. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки (пункт 13 Порядку № 553).

35. Пунктами 16, 17 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.

36. Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності врегульовано Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

37. Пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб;

38. Абзацом 2 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи в акті готовності об`єкта до експлуатації, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

39. Повноваження із застосування наслідків проведення перевірки Управляння реалізує шляхом складення актів, протоколів, приписів щодо усунення виявлених порушень. Крім того, Управляння виносить рішення про застосування штрафних санкцій.

40. Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

41. При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

42. Право на судовий захист відображене і в частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

43. Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

44. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

45. Як убачається зі змісту позовних вимог позивач просить суд визнати протиправними дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства проведеної 15 листопада 2017 року стосовно об`єкта нежитлові підвальні приміщення № 503 за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 101, яке належить ТОВ «ВАЛДЕСА-С».

46. Отже, ТОВ «ВАЛДЕСА-С» звернулось до суду з вимогою щодо визнання неправомірними дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки, яка не може бути предметом окремого позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

47. За правилами частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

48. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 238 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

49. Враховуючи наведені вище правові норми, колегія суддів вважає, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року слід скасувати, а провадження у справі - закрити

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року скасувати.

Провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ВАЛДЕСА-С» до управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправною позапланову перевірку закрити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Т.Г. Стрелець

В.М. Шарапа