Постанова

від 17.05.2022 по справі 300/195/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа №300/195/19

адміністративне провадження № К/9901/32773/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Обрізко І.М., суддів: Іщук Л.П., Онишкевича Т.В.) у справі за позовом першого заступника прокурора Івано - Франківської області в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України до Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації (далі - Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Приватне підприємство «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» (далі - ПП «СЛМНДПЗГ «Чорний ліс»), про визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2019 року перший заступник прокурора Івано-Франківської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просить визнати дії по затвердженню 23.11.2018 лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік для ПП «СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» протиправними.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 23.05.2019 позов задовольнив.

Визнав протиправними дії Управління по затвердженню 23.11.2018 ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік ПП «СЛМНДПЗГ «Чорний ліс».

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з Положенням про управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації, саме на відповідача покладено обов`язок з управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду на території області, розгляд матеріалів, наданих для затвердження ліміту на використання природних ресурсів.

З матеріалів справи не вбачається, що право постійного користування земельною ділянкою загальною площею 8531 га загальнозоологічного заказника місцевого значення «Чорний ліс» у встановленому порядку ПП «СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» не зареєстроване, акт на право постійного користування відповідною земельною ділянкою у останнього відсутній, тому відповідно до статті 17 Лісового кодексу України, приватне підприємство не є постійним лісокористувачем, коли подібне необхідне для прийняття рішення про затвердження ліміту на використання природних ресурсів.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції, що затвердження ліміту на використання природних ресурсів є одним із етапів спеціального їх використання, який здійснюється власниками лісів, постійними лісокористувачами, і вважає правильним твердження ПП «СЛМНДПЗГ «Чорний ліс», що спір виник внаслідок дій по затвердженню лімітів на спеціальне використання природніх ресурсів в межах території та об`єкту природно-заповідного фонду місцевого значення, а не лісових відносин та ведення лісового господарства, виходячи з того, що ліміт на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду є документом, що встановлює максимальні обсяги використання природних ресурсів на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду. Однак, ліміт не є документом та не дає можливості здійснити використання природних ресурсів, а тільки виступає однією з підстав для видачі дозволу.

За змістом частини 8 статті 9-1 Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-ХІІ «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-ХІІ) - видача дозволів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами. Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів видається після затвердження лімітів, підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затвердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду.

Таким чином, використання природних ресурсів здійснюється на підставі дозволів в межах затвердженого ліміту, тому дозвільним документом є дозвіл.

У матеріалах справи наявний дозвіл, який стороною позивача не оскаржений. Відтак має місце реалізованість того, що оскаржується позивачем.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

25 листопада 2019 року заступник прокурора Львівської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У скарзі, зокрема, зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції, що затверджені ліміти не є документом, який дає можливість здійснити використання природних ресурсів, оскільки таке використання здійснюється на підставі дозволів в межах затвердженого ліміту, тому дозвільним документом є саме дозвіл, є передчасним та необґрунтованим.

Посилається на те, що затвердження ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду є одним із етапів спеціального використання природних ресурсів, а затверджений ліміт є одним із документів згідно з яким власниками лісів, постійними лісокористувачами проводяться рубки формування і оздоровлення лісів та інші види рубок.

Зазначає, що Управління при прийнятті до розгляду проекту лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік, розробленого ПП «СЛНДПЗГ «Чорний ліс», було зобов`язано встановити законність підстав подання такого проекту саме цим підприємством, перевіривши наявність у нього правосуб`єктності, а саме статусу постійного лісокористувача.

Йдеться у скарзі й про те, що в порушення вимог природоохоронного законодавства, на порівняно невеликій площі 8527 га об`єкта природно-заповідного фонду, незаконно здійснює активну лісогосподарську діяльність вирубуючи в рік у середньому 12 000 куб. м лісу.

У відзивах на касаційну скаргу ПП «СЛМНДПЗГ «Чорний ліс» та Управління просять залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 листопада 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В..

Верховний Суд ухвалами від 05 грудня 2019 року залишив касаційну скаргу без руху, а від 23 грудня 2019 року - відкрив касаційне провадження.

У зв`язку з обрання до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року № 2228/0/78-21 визначено нову колегію суддів: головуючий суддя Бевзенко В.М., судді: Шарапа В.М., Чиркін С.М.

У зв`язку з виведенням судді Верховного Суду зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 травня 2022 року № 509/0/78-22 здійснено повторний автоматизований розподіл справи та визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді-доповідачу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Івано-Франківської обласної ради народних депутатів від 26.04.1995 «Про утворення загальнозоологічного заказника «Чорний ліс» оголошено територію земель лісового фонду, які є в тимчасовому користуванні Івано-Франківського військового промислового комбінату Міністерства оборони України, загальнозоологічним заказником місцевого значення «Чорний ліс» згідно із додатком. Державному управлінню екологічної безпеки в області доручено розробити в місячний термін положення про загальнозоологічний заказник «Чорний ліс», разом з управлінням лісового господарства облвиконкому організувати належний контроль за дотриманням на його території заповідного режиму.

Рішенням Івано-Франківської обласної ради № 278-12/2000 від 14.03.2000 ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» затверджено проект відведення земельних ділянок лісового фонду для ведення лісового господарства, вилучено із землекористування Івано-Франківського військового лісгоспу Міністерства оборони України землі лісового фонду загальною площею 8531 га та надано їх в постійне користування ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс». Зобов`язано ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» у місячний термін замовити виготовлення документів, що посвідчують право користування землею відповідно до чинного законодавства.

Директором Івано-Франківського ліспромкомбінату Міністерства оборони України та першим заступником голови Івано-Франківської обласної державної адміністрації затверджено зведений акт прийому передачі земель лісового фонду від 25.05.2000.

01.10.2002 начальником Держуправління екології та природних ресурсів в Івано-Франківській області затверджено Положення про загальнозоологічний заказник місцевого значення «Чорний ліс».

Рішенням господарського суду Івано-Франківської області у справі №12/2063 від 12.11.2003 зобов`язано Івано-Франківський філіал інституту землеустрою виконати договір №147-99 від 26.11.1999 і видати ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» проект відведення земель лісового фонду та державні акти на право постійного користування. Вказане рішення суду зверталось до примусового виконання.

Згідно з наданими суду інформаційними даними державних реєстрів право постійного користування за ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» не зареєстровано, що сторонами не заперечується.

29.03.2018 Головним управлінням Держгеокадастру в Івано-Франківській області, за наслідками розгляду листа прокуратури Івано-Франківської області від 28.03.2018 повідомлено, що правоустановчі документи на землю по ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» до 2013 року не видавалися, нормативно-грошова оцінка земельних ділянок не розроблялася, відомості про наявність правовстановлюючих документів відсутні.

13.06.2018 ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» звернулось до Івано-Франківської обласної державної адміністрації із заявою про затвердження ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік. До заяви додано проект ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік; перелік заходів з поліпшення санітарного стану лісів на 2018; план ведення лісового господарства на 2018.

У відповідь на заяву від 13.06.2018 Івано-Франківською обласною державною адміністрацією направлено приватному підприємству лист від 16.07.2018.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 у справі №0940/1431/18 визнано протиправною бездіяльність Івано-Франківської обласної державної адміністрації щодо нерозгляду по суті клопотання Спеціалізованого лісомисливського науково-дослідного природно-заповідного господарства «Чорний ліс» від 13.06.2018 про затвердження лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік. Зобов`язано Івано-Франківську обласну державну адміністрацію повторно розглянути клопотання Спеціалізованого лісомисливського науково-дослідного природно-заповідного господарства «Чорний ліс» від 13.06.2018 №03-78 про затвердження лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік та прийняти за наслідками його розгляду рішення про затвердження відповідного ліміту або про вмотивовану відмову у його затвердженні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

12.11.2018 ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» звернулось до Івано-Франківської обласної державної адміністрації із заявою, повторно затвердити ліміт на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік, зазначивши, що рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду у справі № 0940/1431/18 та Господарського суду Івано-Франківської області у справі 909/548/18 прийняті на його користь.

23.11.2018 Управлінням екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації за №05-15/5111, за наслідками розгляду клопотання щодо затвердження ліміту на використання природних ресурсів, на підставі статті 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Положення про управління екології та природних ресурсів ОДА, та враховуючи рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 у справі №0940/1431/18, затверджено ліміт на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення на 2018 рік для ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс».

Вважаючи такі дії Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації протиправними перший заступник прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави звернувся до суду із позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 16 червня 1992 року №2456-ХІІ «Про природно-заповідний фонд України» визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів.

Частинами першою - шостою статті 91 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів. Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Відповідно до пункту 3.2 Положення про управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням обласної державної адміністрації №609 від 16.10.2018, до галузевих завдань управління належить реалізація державної політики у ведені заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі, здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України на території області.

Управління здійснює розгляд матеріалів та затверджує ліміти на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення - пункт 5.12.8 Положення.

Затвердження ліміту є однією із стадій і форм контролю за законним і раціональним використанням природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення. Видача місцевою радою дозволу на спеціальне використання природних ресурсів не припиняє дії затвердженого ліміту на використання природних ресурсів і згідно вказаного документу, поряд із іншими, проводяться рубки формування і оздоровлення лісів та інші види рубок.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що зазначеними нормами не визначено кола осіб та вказівки, що відповідними особами повинні бути постійні користувачі земельної ділянки. Тобто, законодавець не передбачив можливості та потреби визначати право землекористування, не передбачивши перелік документів необхідних для затвердження ліміту.

Ліміт затверджується для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та відповідно до норм Закону України «Про природно-заповідний фонд України» жодним чином не пов`язується із правом постійного лісокористування або землекористування.

Як встановлено судом, 23.11.2018 Управлінням екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації затверджено розроблений ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» ліміт на використання природних ресурсів із здійснення вибіркових санітарних рубок, а також рубок формування і оздоровлення лісів - рубки догляду (освітлення) та інших заходів з формування і оздоровлення лісів. Дане було прийнято на підставі поданих ПП «Спеціалізоване лісомисливське науково-дослідне природно-заповідне господарство «Чорний ліс» документів: перелік заходів з поліпшення санітарного стану лісів на 2018 рік та план ведення лісового господарства на 2018 рік.

Апеляційний суд, обґрунтовано не погодившись з висновком суду першої інстанції, що затвердження ліміту на використання природних ресурсів є одним із етапів спеціального їх використання, який здійснюється власниками лісів, постійними лісокористувачами, і правильно зазначив, що спір виник внаслідок дій по затвердженню лімітів на спеціальне використання природніх ресурсів в межах території та об`єкту природно-заповідного фонду місцевого значення, а не лісових відносин та ведення лісового господарства, виходячи з того, що ліміт на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду є документом, що встановлює максимальні обсяги використання природних ресурсів на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду. Однак, ліміт не є документом та не дає можливості здійснити використання природних ресурсів, а тільки виступає однією з підстав для видачі дозволу.

За змістом частини восьмої статті 91 Закону № 2456-ХІІ - видача дозволів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами. Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів видається після затвердження лімітів, підставами для відмови у видачі дозволу є відсутність затвердженого в установленому порядку ліміту, порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду.

Таким чином, використання природних ресурсів здійснюється на підставі дозволів в межах затвердженого ліміту, тому дозвільним документом є дозвіл.

У матеріалах справи наявний дозвіл, який стороною позивача не оскаржений. Відтак має місце реалізованість того, що оскаржується позивачем.

Також, у рішенні Івано-Франківської обласної Ради від 26.04.1995 про створення Загальнозоологічного заказника «Чорний ліс» та Положенні про Загальнозоологічний заказник «Чорний ліс» не передбачено того, що об`єкти природно-заповідного фонду передаються постійним землекористувачам чи лісокористувачам, а йде мова про підприємства, установи, організації, до того ж, незалежно від форм власності, як і не зазначено в частині п`ятій статті 51 Закону №2456-ХІІ, щодо тих кому передаються об`єкти природно-заповідного фонду.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із тим, що Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської обласної державної адміністрації як структурний підрозділ органу державної влади, затверджуючи ліміт, діяло в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки відсутній закон, який уповноважує визначати статус заявника, що звертається за затвердженням ліміту і в Управління відсутній чіткий і передбачуваний у своєму застосуванні нормативно-правовий акт, який визначає порядок затвердження ліміту та підстави для відмови.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року - без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець