Постанова

від 08.06.2022 по справі 420/2758/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2022 року

м. Київ

справа № 420/2758/19

адміністративне провадження № К/9901/27464/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 420/2758/19

за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.07.2019 (суддя Вовченко О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2019 (головуючий суддя Запорожан Д.В., судді: Осіпов Ю.В., Танасогло Т.М.),

ВСТАНОВИВ:

В травні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі також - позивач, Держгеонадра) звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» (далі також - відповідач, Товариство) про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ».

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року, позов задоволено.

Судами встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» (код ЄДРПОУ 32935973) зареєстроване 30 червня 2004 року; основний вид діяльності за КВЕД: 08.12 Добування піску, гравію, глин і каоліну.

18 жовтня 2006 року Державною службою геології та надр України Товариству надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4069 з метою видобування піску та піщано-галечних порід, придатних в якості сировини для заповнення бетону, як баласту для залізничної колії, для виготовлення штукатурних та кладочних розчинів на Біляївському родовищі ділянка №2 лівого схилу р. Турунчук строком на 20 років.

Між позивачем та відповідачем (надрокористувач) укладено угоду від 18 жовтня 2006 року № 4069 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, за умовами якої Держгеонадра надає надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених Дозволом, цією Угодою і нормами діючого законодавства. Надрокористувач зобов`язаний зокрема надавати Держгеонадра інформацію щодо користування надрами, проводити повторну державну експертизу та оцінку запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр (п.5.3). Надрокористувач зобов`язаний в установленому порядку подавати до Держгеонадр України щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр (п.7.2).

Державне науково-виробниче підприємство «Державний інформаційний геологічний фонд України» (далі також - ДНВП «Геоінформ України») листом від 19 жовтня 2016 року № 03/303-3877 повідомило позивачу перелік суб`єктів господарювання, які звітували до ДНВП «Геоінформ України» щодо руху запасів (ф.5-гр, 6-гр, 7-гр) за 2015 рік з 01 квітня 2016 року по 12 жовтня 2016 року. Товариство з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» у такому переліку відсутнє.

Наказом позивача від 16 листопада 2016 року № 431 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4069 від 18 жовтня 2006 року, наданого ТОВ «ДЮНА-ПІВДЕНЬ», у зв`язку з невиконанням надрокористувачем особливих умов спеціального дозволу, а саме щорічного звітування перед ДНВП «Геоінформ України» щодо руху запасів за формою 5-гр за 2015 рік та встановлено термін для усунення порушень - 30 календарних днів з моменту опублікування оголошення в офіційному виданні "Урядовий кур`єр".

Наказом від 19 грудня 2016 року №490 Державної служби геології та надр України, доповнено перелік порушень та підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а саме зазначено п.3 ст.53 Кодексу України про надра, п.25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №865 та п.п.1 п.22 Порядку №615.

22 лютого 2017 року ТОВ «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» направило позивачу лист №22/02-17, в якому повідомило, що розпочало роботи по геолого-економічній оцінці запасів родовища Біляївське, ділянка №2 лівого схилу р. Турунчук для їх затвердження ДКЗ України, у зв`язку з чим просило надати додатковий термін на усунення порушення.

Наказом Державної служби геології та надр України №140 від 29 березня 2017 року у зв`язку з надходженням листа ТОВ «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» №22/02-17 наказано зупинити дію спеціального дозволу на користування надрами №4069 від 18 жовтня 2006 року з 01.01.2018 року та визнано такими, що втратили чинність пункт 11 додатку 1 до наказу Держгеонадр №431 від 16 листопада 2016 року №431 та пункт 13 додатку до наказу Держгеонадр від 19 грудня 2016 №490.

Причини зупинення дії спеціального дозволу Товариством усунуто не було.

У зв`язку із вказаним, відповідачу направлено лист від 10 січня 2019 року №484/03/14-19 із проханням протягом п`ятнадцяти днів надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами.

Оскільки жодних листів чи інформації про усунення порушень від Товариства до Державної служби геології та надр України не надходило, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, є підставою для припинення права користування такими.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Касаційну скаргу обґрунтовано зокрема тим, що у зв`язку з відсутністю незгоди надрокористувача на припинення права користування надрами, спір не підлягає розгляду в судовому порядку.

Державна служба геології та надр України у письмових запереченнях на касаційну скаргу проти доводів та вимог такої заперечила, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Переглянувши судові рішення та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд приходить до наступного висновку.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.

Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України згідно із покладеними на неї завданнями здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не виконуються умови спеціального дозволу. Такі обставини підтверджені у спосіб, встановлений згідно з Порядком №615: інформацією ДНВП «Геоінформ України». За правилами пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра користування надрами на підставі наданого відповідачу спецдозволу підлягає припиненню, а тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню.

Висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах вже висловлював Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 та від 18.10.2018 у справі №812/1735/17.

Зокрема, Верховний Суд дійшов висновку про те, що відповідно до підпункту 1.8 Порядку обліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 14.06.2013 №262, інформаційно-технічне забезпечення, інформаційно-аналітичне супроводження робіт з обліку результатів завершених робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та веденням електронної бази, здійснюється ДНВП «Геоінформ України». Тобто, ДНВП «Геоінформ України» є державним підприємством, відповідальним за збір та облік статистичної інформації у сфері спеціального користування надрами, який володіє інформацією щодо подання надрокористувачами відповідних звітів.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 812/1743/17 сформулював висновок, що, оскільки обов`язок надання щорічних звітів про рух запасів відповідно до форм державної статистичної звітності 7-гр безпосередньо визначений у особливих умовах спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що з огляду на надану Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» інформацію про неподання Підприємством відповідної звітності, необов`язково проведення Держгеонадрами додаткової перевірки.

Відтак, зважаючи на характер порушення, вчиненого надрокористувачем, яке полягає у недотриманні спеціальних умов дозволу, зокрема, неподанні статистичної звітності, інформація, надана ДНВП «Геоінформ України», щодо неподання відповідачем статистичної звітності, є достатнім доказом факту вчинення відповідного порушення надрокористувачем.

Крім того, Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України «Про надра», лише за наявності згоди на це користувача надрами.»

Крім того, у постанові від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає слушним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції, який підтримав апеляційний суд, про наявність підстав для задоволення даного адміністративного позову.

Наведене в контексті змісту встановлених фактичних обставин у цій справі свідчить про правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права й необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ДЮНА-ПІВДЕНЬ» залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року у справі №420/2758/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук