Постанова

від 27.07.2022 по справі 373/1059/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року

м. Київ

справа № 373/1059/17

адміністративне провадження № К/9901/27815/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області

на постанову Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 07 листопада 2017 року (головуючий суддя Рева О.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року (головуючий суддя Безименна Н.В., судді Аліменко В.О., Кучма А.Ю.)

у справі №373/1059/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Енерго-промислова група "Югенергопромтранс"

до Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області

про визнання незаконними та скасування рішень,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Енерго-промислова група «Югенергопромтранс» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області від 28 квітня 2016 року № 01-11-VІІ «Про ненадання згоди на будівництво електростанції на біомасі в м. Переяслав-Хмельницькому по вулиці Героїв Дніпра, 38А/1» та рішення від 30 червня 2016 року № 01-16-VІІ «Про заборону будівництва ТЕЦ».

2. Окрім того, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області від 29 травня 2017 року № 01-36-VІІ «Про зупинення будь-якого будівництва на вулиці Героїв Дніпра, 38А/1 в місті Переяславі-Хмельницькому».

3. Ухвалою Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 17 жовтня 2017 року дані адміністративні справи за вказаними позовами були об`єднані в одне провадження.

4. Постановою Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 07 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року, позов задоволено частково:

4.1. визнано рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області (сьомого скликання) від 28 квітня 2016 року «Про ненадання згоди на будівництво електростанції на біомасі в м. Переяславі-Хмельницькому по вул. Героїв Дніпра, 38А/1» № 01-11-VII протиправним та скасовано його;

4.2. визнано положення пунктів 1 та 2 рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області (сьомого скликання) від 30 червня 2016 року «Про заборону будівництва ТЕЦ» № 01-16-VII протиправними та скасовано рішення в цій частині;

4.3. визнано положення пункту 1 рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області (сьомого скликання) від 29 травня 2017 року «Про зупинення будь-якого будівництва на вулиці Героїв Дніпра 38-а/1 в місті Переяславі-Хмельницькому» № 01-36-VII протиправним та скасовано рішення в цій частині.

5. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

5.1. 17 грудня 2015 року Переяслав-Хмельницькою міською радою прийняте рішення № 66-03-VІІ «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду по вулиці Героїв Дніпра, 38-А/1 ТОВ «Енерго-промислова група «Югенергопромтранс».

5.2. Зазначеним рішенням затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій ТОВ «Енерго-промислова група «Югенергопромтранс», площею 1,1293 га, розташованої в межах м. Переяслав-Хмельницькому по вулиці Героїв Дніпра, 38-А/1, кадастровий номер 3211000000:01:023:0047 та вирішено передати із земель комунальної власності в оренду ТОВ «Енерго-промислова група «Югенергопромтранс» зазначену земельну ділянку для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій терміном на 5 років.

5.3. 28 грудня 2015 року між Переяслав-Хмельницькою міською радою та ТОВ «Енерго-промислова група «Югенергопромтранс» на виконання вказаного рішення укладено Договір оренди землі площею 1,1293 га, розташованої в межах м. Переяслав-Хмельницькому по вулиці Героїв Дніпра, 38-А/1, кадастровий номер 3211000000:01:023:0047 строком на п`ять років.

5.4. 24 лютого 2016 року керівником відділу містобудування, архітектури та використання земель виконкому Переяслав-Хмельницької міської ради та головним архітектором міста Переяслав-Хмельницького видано «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки» № 23-06-173.

5.5. В подальшому Переяслав-Хмельницькою міською радою Київської області було прийнято рішення:

- від 28 квітня 2016 року № 01-11-VІІ «Про ненадання згоди на будівництво електростанції на біомасі в м. Переяслав-Хмельницькому по вулиці Героїв Дніпра, 38А/1»;

- від 30 червня 2016 року № 01-16-VІІ «Про заборону будівництва ТЕЦ».

5.6. 06 жовтня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України позивачу було видано дозвіл ІУ 114162802214 на виконання будівельних робіт з будівництва електростанції на біомасі в м. Переяслав-Хмельницькому по вулиці Героїв Дніпра, 38-А/1.

5.7. 29 травня 2017 року Переяслав-Хмельницькою міською радою Київської області було прийнято рішення № 01-36-VІІ «Про зупинення будь-якого будівництва на вулиці Героїв Дніпра, 38А/1 в місті Переяславі-Хмельницькому» .

5.8. Вказані рішення позивач оскаржив в судовому порядку з тих підстав, що у відповідача були відсутні повноваження для прийняття таких рішень.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем прийняті рішення поза межами наданих йому повноважень з огляду на положення статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

7. Суд апеляційної інстанції, погодившись з висновками суду першої інстанції щодо протиправності рішення та відсутності у відповідача повноважень на його прийняття, вказав на помилковість застосування судом першої інстанції положення статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції, що на час прийняття оскаржуваного рішення не існувала.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

8. Відповідачем подано касаційну скаргу на постанову Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 07 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

9. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що виявилось у сплаті судового збору в меншому розмірі. Окрім того, відповідач наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки доказам, що свідчать про пропуск позивачем строку звернення до суду із позовною заявою. Стверджує, що позивач дізнався про прийняте Переяслав-Хмельницькою міською радою Київської області рішення № 01-11-VІІ 28 квітня 2016 року на громадських слуханнях 24 травня 2016 року, оскільки представники останнього були на них присутні. Вважає рішення від 28 квітня 2016 року № 01-11-VІІ таким, що не порушило прав позивача.

9.2. Стосовно рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області рішення від 30 червня 2016 року № 01-16-VІІ скаржник зазначає, що питання, щодо яких було прийнято це рішення, були винесені на розгляд сесії у відповідності до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Стверджує, що судом першої інстанції було застосовані положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції, після прийняття оскаржуваного рішення.

9.3. Так само скаржник вважає, що питання, щодо яких було прийнято рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області від 29 травня 2017 року № 01-36-VІІ, були винесені на розгляд сесії у відповідності до вимог закону.

10. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає про те, що вимоги і доводи касаційної скарги Переяслав-Хмельницької міської ради не ґрунтуються на чинному законодавстві і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

11. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

12. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

13. За змістом частин 1-3 статті 159 КАС України (чинної на час ухвалення судового рішення судом першої інстанції) та частин 1-3 статті 242 КАС України (чинної на час ухвалення судового рішення судом апеляційної інстанції) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

14. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

15. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин. Цьому завданню кореспондує право особи на звернення до суду для вирішення публічно-правового спору у порядку, встановленому КАС України.

16. Серед аргументів касаційної скарги є те, що суди попередніх інстанцій при розгляді цієї справи порушили норми процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

17. Частинами 1, 2 та 3 статті 99 КАС України у редакції до 15 грудня 2017 року визначено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

18. Як вбачається із матеріалів справи, спірні правовідносини виникли, зокрема з приводу рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області від 28 квітня 2016 року № 01-11-VІІ «Про ненадання згоди на будівництво електростанції на біомасі в м. Переяслав-Хмельницькому по вулиці Героїв Дніпра, 38А/1» та рішення від 30 червня 2016 року № 01-16-VІІ «Про заборону будівництва ТЕЦ».

19. У той же час, позивач, не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, оскаржив їх до суду у травні 2017 року.

20. За правилами статті 100 КАС України у редакції до 15 грудня 2017 року визначено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

21. Аналіз оскаржуваних судових рішень дає підстави стверджувати наступне.

22. При розгляді цієї справи судом першої інстанції зроблено висновок про відсутність підстав для сумніву в тому, що позивачу стало відомо про наявність оскаржуваних ним рішень відповідача за 28 квітня та 30 червня 2016 року у лютому 2017 року. При цьому судом відзначено, що доказів, які б спростовували таке твердження, в судовому засіданні не здобуто, а відповідач не надав суду доказів пропуску позивачем строку звернення до суду.

23. Питання щодо дотримання строків звернення до суду із позовною заявою у постанові суду апеляційної інстанції не досліджувалось.

24. Водночас матеріали справи свідчать, що до суду першої та апеляційної інстанцій подавались письмові докази - протокол громадських слухань, на яких, на думку відповідача, позивачу стало відомо про рішення Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області від 28 квітня 2016 року. У той же час, під час розгляду справи судом апеляційної інстанції відповідачем додатково надавались суду письмові докази, в яких міститься інформація про повідомлення Переяслав-Хмельницькою міською радою Київської області позивача про прийняте ним рішення від 30 червня 2016 року.

25. Зазначене дає підстави для висновку, що судом першої інстанції не було досліджено у повному обсязі та не надано оцінки усім доказам, які містять ймовірну інформацію про час, коли позивачу стало відомо про прийняті відповідачем оскаржувані рішення. Так само судом апеляційної інстанції не було надано жодної оцінки доказам, які б могли свідчити про дотримання або пропуск строку звернення до суду із позовною заявою, чим не усунув прогалину суду першої інстанції.

26. Верховним Судом зроблено висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року по справі №809/1055/16), де зазначено, що інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах і стимулює суд та учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував на тому, що "право на суд" не є абсолютним і може бути обмежене, зокрема, строками давності (наприклад, рішення у справі «Плахтєєв та Плахтєєва проти України»).

Відтак, Верховний Суд зауважує, що лише за умови дотримання позивачем строку звернення до суду або визнання причин пропуску строку поважними суд може розглядати справу і вирішувати спір по суті.

27. Колегія суддів у цій справі не вбачає підстав відступати від вказаного висновку Верховного Суду та вважає, що встановлення судами обставин дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду має суттєве значення для правильного вирішення спору, що виник між сторонами.

28. Оскільки такі обставини судом першої інстанції не були встановлені у повному обсязі, а судом апеляційної інстанції не встановлені взагалі, це є підставою для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій відповідно до вимог частини 2 статті 353 КАС України з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

29. З огляду на вимоги статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений можливості усунути зазначені недоліки, оскільки вони потребують встановлення певних обставин, які мають значення для вирішення справи, дослідження доказів.

30. За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі статтею 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

31. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

32. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

33. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно у першу чергу вирішити питання щодо наявності або відсутності підстав для поновлення строку звернення до суду з даним позовом. За наявності підстав для поновлення строку звернення до суду встановити всі обставини справи, належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами вирішити спір по справі.

34. Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 327, 345, 349, 353 КАС України у редакції до 08.02.2020, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області задовольнити.

Постанову Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 07 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року по справі №373/1059/17 - скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін