Постанова

від 10.11.2022 по справі 520/6670/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 520/6670/19

адміністративне провадження № К/9901/16313/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін як суд касаційної інстанції адміністративну справу №520/6670/19

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Приватного акціонерного товариства «Ульяновське» про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Ульяновське» на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року, ухвалене у складі: головуючого судді Чудних С.О., і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Ральченка І.М., суддів Катунова В.В, Бершова Г.Є.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС у Харківській області, позивач) звернулось до суду із позовом до Приватного акціонерного товариства «Ульяновське» (далі - ПрАТ «Ульяновське», відповідач) з вимогами негайно припинити використання будівель ПАТ «Ульяновське» за адресами: Харківська область, Богодухівський район, с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 1; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 18-А; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 19; с. Улянівка, вул. Шкільна, буд. 10; с. Крупської, вул. О. Ковальової, буд. 1; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4-А; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4- Б; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 7-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-Б до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Позов мотивовано тим, що вказані приміщення відповідачем експлуатуються з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

ГУ ДСНС у Харківській області провела перевірку додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у приміщеннях ПрАТ «Ульяновське» за адресами: Харківська область, Богодухівський район, с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 1; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 18-А; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 19; с. Улянівка, вул. Шкільна, буд. 10; с. Крупської, вул. О. Ковальової, буд. 1; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4-А; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4- Б; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 7-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-Б.

Результати перевірки оформлені актом від 18 квітня 2019 року №86.

18 квітня 2019 року ГУ ДСНС у Харківській області складено припис № 86 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

05.11.2019 ПрАТ «Ульяновське» звернулось до Богодухівського районного відділу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області із заявою про проведення перевірки виконання припису від 18.04.2019 №86.

Результати перевірки виконання припису оформлені актом від 28.11.2019 №213, у якому зафіксовані порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки:

- будівлі, приміщення та споруди об`єктів не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5.-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (зерносховища с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 18А; зерносховища с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 7-А, фуражний склад с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-А, зерносховища с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4-А; фуражний склад с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4- Б; автозаправний пункт (склад ЛЗР та ГР) с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 19);

- дерев`яні елементи горішніх покриттів (кровки, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (зерносховища с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 18А; зерносховища с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 7-А, фуражний склад с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-А, зерносховища с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4-А; фуражний склад с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4- Б; автозаправний пункт (склад ЛЗР та ГР) с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 19);

- не проведено ідентифікацію об`єкту підвищеної небезпеки.

Уважаючи, що вказані порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся до суду з вимогою зупинити експлуатацію відповідних об`єктів ПрАТ «Ульяновське».

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19.12.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020, позов задоволено частково: до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зупинено експлуатацію будівель ПрАТ «Ульяновське», за адресами: Харківська область, Богодухівський район, с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 18-А; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 19; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4-А; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4- Б; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 7-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-А, шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання, у зв`язку із чим зобов`язано керівництво ПрАТ «Ульяновське» негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. У задоволенні інших вимог відмовлено.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій погодилися з аргументами позивача про те, що зафіксовані в акті від 28.11.2019 № 213 порушення створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей (як персоналу об`єкту, так і особам, які будуть здійснювати гасіння ймовірної пожежі).

Зокрема, суди попередніх інстанцій зазначили, що відсутність виводу сигналу від приймально-контрольного приладу автоматичної пожежної сигналізації на пульт централізованого спостереження спричинить до збільшення часу передачу інформації про пожежу, прибуття пожежних підрозділів, що, в свою чергу, збільшить час впливу небезпечних факторів пожежі на людину. Водночас відсутність або невідповідність вогнезахисної обробки конструктивних елементів будівлі або невідповідність стану вогнезахисної обробки під впливом небезпечних факторів пожежі може призвести до її руйнування, поширення пожежі зі збільшенням продуктів горіння, чадного газу та впливу підвищених температур та їх розповсюдження до шляхів евакуації, що унеможливить евакуацію людей з будівлі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

01 липня 2020 року до Суду надіслано касаційну скаргу ПАТ «Ульяновське» на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.12.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020, у якій скаржник вимагає скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження у справі відповідно до пункту 4 частини першої статті 238 КАС України (якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав).

У касаційній скарзі відповідач доводить, що в квітні 2016 року позивач вже проводив перевірку ПАТ «Ульяновське», за наслідками якої виявив ті самі порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки, що і в акті від 18.04.2019 №86 та від 28.11.2019 №213. Відповідач також звертався з аналогічними позовними вимогами до Харківського окружного адміністративного суду. Проте постановою Харківського окружного адміністративного суду від 27.05.2016 у справі №820/2630/16, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.11.2016, у задоволенні позову відмовлено.

Відповідач доводить, що підстави позову, заявленого у цій справі та у справі № 820/2630/16 є аналогічними: порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема не обладнанння приміщень і будівель ПрАТ «Ульяновське» системами сигналізації протипожежного захисту.

З урахуванням викладеного відповідач доводить, що в цій справі були передбачені пунктом 4 частини першої статті 238 КАС України підстави для закриття провадження у справі.

Відповідач також уважає, що правила обладнання приміщень системами протипожежного захисту, передбачені ДБН В.2.5.-56:2014, не можуть застосовуватися до приміщень, зазначених в позові, адже всі вони були зведені та уведені в експлуатацію задовго до набрання чинності ДБН В.2.5.-56:2014. Інший підхід до застосування вказаних ДБН порушує закріплений у статті 58 Конституції України принцип незворотної дії нормативно-правових актів.

Відповідач не погоджується з мотивами судів попередніх інстанцій, якими вони обґрунтовували взаємозв`язок виявлених порушень із загрозою для життя і здоров`я людей. Так, відповідач зауважує, що відсутність електронної системи пожежної сигналізації не є самостійною підставою для висновку про те, що це призведе до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей. Відповідач наголошує, що до роботи у виробничих приміщеннях ПрАТ «Ульяновське» допускаються особи, які пройшли відповідний інструктаж, мають відповідні навички, у зв`язку з чим здатні виявити пожежу на своєму робочому місці та сповістити про рятувальників.

У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що суди попередніх інстанції повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

Ухвалою Суду від 14 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

Частиною першою статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі: 1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; 2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом; 3) якщо сторони досягли примирення; 4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; 6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили; 7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили; 8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Відповідно до частини другої статті 238 КАС України про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

VI. Позиція Верховного Суду

Надаючи оцінку доводам відповідача про неправильне застосування пункту 4 частини першої статті 238 КАС України, Суд виходить з такого.

Аналіз вимог статті 238 КАС України дає підстави для висновку, що відповідно до пункту 4 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі за умови, що вже є рішення або ухвала про закриття провадження в справі за тотожним позовом.

Тотожними для цілей застосування статті 238 КАС України визнаються позови, в яких збігаються сторони, предмет і підстави, тобто коли позови повністю збігаються за складом учасників адміністративного процесу, вимогами та обставинами, якими обґрунтовуються позовні вимоги. Нетотожність хоча б одного із елементів позову не перешкоджає повторному зверненню до суду заінтересованих осіб за вирішенням спору.

Аналогічна позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду, зокрема в постанові від 11 квітня 2018 року в провадженні 11-257заі18.

У контексті викладеного Суд зазначає, що в цій справі ГУ ДСНС у Харківській області звернулося до ПрАТ «Ульяновське» про застосування заходів реагування шляхом зупинення використання будівель ПАТ «Ульяновське» за адресами: Харківська область, Богодухівський район, с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 1; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 18-А; с. Улянівка, вул. М. Буркун, буд. 19; с. Улянівка, вул. Шкільна, буд. 10; с. Крупської, вул. О. Ковальової, буд. 1; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4-А; с. Мар`їне, вул. Сумська, буд. 4- Б; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 7-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-А; с. Іванівка, вул. Приїзжа, буд. 11-Б до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Як на підставу позову ГУ ДСНС у Харківській області посилається на акти перевірок від 18.04.2019 №86 та від 28.11.2019 №213, у яких зафіксовані відповідні порушення, що, на думку ГУ ДСНС у Харківській області, створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що в провадженні Харківського окружного адміністративного суду перебувала справа № 820/2630/16 за позовом ГУ ДСНС у Харківській області до ПрАТ «Ульяновське» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом зупинення роботи ПрАТ «Ульяновське».

Відхиляючи аргументи відповідача про наявність підстав для закриття провадження у справі, суди попередніх інстанцій зазначили, що позови у цій справі та у справі № 820/2630/16 не є тотожними для цілей застосування пункту 4 частини першої статті 238 КАС України, адже вони ґрунтуються на різних підставах: у цій справі підставою звернення до суду були акти перевірок від 18.04.2019 №86 та від 28.11.2019 №213, тоді як у справі № 820/2630/16 підставою позову був акт від акт 27.04.2016 №18 та припис від 05.05.2016 №21.

Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно посилалися на акти перевірок, визначаючи підставу позовів у справах № 520/6670/19 та № 820/2630/16.

Підстави та порядок для зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів визначено Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V та в Кодексі цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI.

Частиною п`ятою статті 4 Закону №877-V передбачено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Відповідно до частини сьомої статті 77 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Згідно з частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Частиною першою статті 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій.

З аналізу наведених норм випливає, що підставами для повного або часткового зупинення роботи підприємства та його об`єктів є порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

Отже, з`ясовуючи тотожність підстав позову для цілей застосування пункту 4 частини першої статті 238 КАС України у справах, що стосуються застосування заходів реагування в вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства чи його об`єктів, судам належить виходити із суті і змісту порушень вимог законодавства, якими відповідний суб`єкт обґрунтовує наявність ризику для життя і здоров`я людей.

Акти, на які посилалися суди попередніх інстанцій, за своєю суттю є способом матеріальної фіксації інформації про результати проведених заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки. Ці акти є документами інформаційного характеру, і за відсутності в них зафіксованих порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не можуть бути підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів.

У цій справі позивач доводив, що за наслідками перевірок, оформлених актом від 27.04.2016 №18 та актами від 18.04.2019 №86 та від 28.11.2019 №213 були встановлені аналогічні порушення. При цьому у справі № 820/2630/16 судами було констатовано про недоведеність контролюючим органом наявності підстав для застосування заходів державного нагляду (контролю) у формі зупинення роботи об`єктів ПрАТ «Ульяновське».

Водночас, унаслідок неправильного застосування норм матеріального права, доводи відповідача про тотожність підстав звернення до суду цій справі та у справі № 820/2630/16 залишилися поза увагою судів попередніх інстанцій, унаслідок чого судами попередніх інстанцій зроблені передчасні висновки про відсутність підстав для застосування у цій справі положень пункту 4 частини першої статті 238 КАС України.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що суди попередніх інстанцій не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, і цей недолік неможливо усунути на стадій касаційного перегляду, оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно з урахуванням передбачених у Законі №877-V та в Кодексі цивільного захисту України підстав для зупинення роботи підприємств, об`єктів перевірити тотожність сторін, предмету та підстав позову у справах № 520/6670/19 та № 820/2630/16.

VII. Судові витрати

Ураховуючи, що Верховний Суд не змінив та не ухвалив нового рішення, судові витрати, відповідно до статті 139 КАС України, розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Ульяновське» задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року скасувати, а справу №520/6670/19 направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко