Постанова

від 29.11.2022 по справі 810/1123/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 810/1123/16

адміністративне провадження № К/9901/32223/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 12.07.2016 (суддя - Щавінський В.Р.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016 (судді -Степанюк А.Г., Кузьменко В.В., Шурко О.І.)

у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «АМАКО Україна» до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправними та скасування приписів та постанов,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У березні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю «АМАКО Україна» (далі - позивач, ТОВ «АМАКО Україна») звернулось до суду з позовом у якому просило:

- визнати незаконними, нечинними та скасувати приписи Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області:

- №С-0403/1 від 04.03.2016;

- №С-0403/2 від 04.03.2016;

- визнати незаконними, нечинними та скасувати постанови Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

- №З-1603/1-10/10-64/1603/09/01 від 16.03.2016;

- №З-1603/2-10/10-63/1603/09/01 від 16.03.2016;

- №З-1603/3-10/10-62/1603/09/01 від 16.03.2016;

- №З-1603/4-10/10-61/1603/09/01 від 16.03.2016.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.12.2015 позивач подав до відповідача декларацію про початок виконання будівельних робіт «Технічне переоснащення складу ремонтно-технічного центру зі складами ТОВ «АМАКО Україна» під майстерні технічного обслуговування автомобілів за адресою: Київська область, Бориспільський район, с. Проліски, вул. Броварська, 2» (вх.№10/10-0312/41/Ц). Листом від 09.12.2015 за вих.№10/10-138/09121/01 відповідач повернув її позивачу.

25.12.2015 позивач повторно подало до відповідача декларацію про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція складу ремонтно-технічного центру зі складами ТОВ «АМАКО Україна» під майстерні технічного обслуговування автомобілів за адресою: Київська область, Бориспільський район, с. Проліски, вул. Броварська, 2» (вх.№10/10-2512/47/П). Декларація від 25.12.2015 повернута позивачу листом від 31.12.2015 за вих.№10/10-91/3112/02.

Позивачем 17.02.2016 втретє подано до відповідача декларацію (а.с.76-77) про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщення складу під майстерні технічного обслуговування автомобілів ремонтно-технічного центру ТОВ «АМАКО Україна» за адресою: Київська область, Бориспільський район, с. Проліски, вул. Броварська, 2» (вх.№10/10-1702/17/П). Вказана декларація від 17.02.2016 повернута позивачу листом від 23.02.2016 за вих.№10/10-23/2302/02.

В березні 2016 року працівником відповідача на підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 25.02.2016 №170.16/03 (а.с.75), виданого на підставі наказу ДАБІ України від 08.09.2015 №976 (а.с.158-159), та необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.02.2016 №10/10-1702/17/П (а.с.76-77), було проведено позапланову перевірку об`єкта будівництва позивача - «Реконструкція приміщення складу під майстерні технічного обслуговування автомобілів ремонтно-технічного центру ТОВ «АМАКО Україна» по вул. Броварська, 2 у м. Проліски Бориспільського району Київської області» з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Результати перевірки оформлені актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04.03.2016 (а.с.78).

За результатами перевірки встановлено, що на земельній ділянці по вул. Броварська, 2 у с. Проліски Бориспільського району Київської області, яка належить позивачу на підставі Державного акту на право постійного користування землею від 18.02.1999, зареєстрованого в Книзі записів за №12/321, цільове призначення - для розміщення ремонтно-технічного центру та складів, кадастровий номер 3220888000:03:004:0079, відповідно до інвентаризаційної справи від 06.09.2002 у період з 1993 по1999 роки проведено будівельні роботи з будівництва адміністративної будівлі зі складом літ. "А-ІІ", загальною площею 1376,7 кв.м.. Зазначені будівлі перебувають у власності позивача відповідно до Свідоцтва про право власності від 22.08.2002 №328 та Витягу з реєстру прав власності на нерухоме майно від 12.11.2011 №32553143.

На момент проведення перевірки замовником будівництва без оформлення документу, що дає право на виконання будівельних робіт, та без забезпечення авторського та технічного нагляду проведено роботи з реконструкції приміщення складу під майстерні технічного обслуговування автомобілів, а саме: проведено роботи зі встановлення обладнання для підйому автомобілів; встановлено гідравлічні підйомники частин автомобілів; встановлені домкрати.

Крім того, було встановлено факт подання недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.02.2016 вх.№10/10-1702/17/П, а саме: в декларації невірно зазначено найменування будівництва; позивачем зазначено, що вид будівництва - реконструкція, тоді як відповідно до поданої проектної документації - технічне переоснащення.

Відповідач дійшов висновку, що зазначеними діями порушено вимоги ст. 34, ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність".

Також, під час перевірки було встановлено, що майстерні технічного обслуговування автомобілів експлуатуються без прийняття в експлуатацію згідно чинного законодавства, чим порушено ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

На підставі акта перевірки відповідачем 04.03.2016 винесено:

- припис №С-0403/1 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому міститься вимога усунути виявлені порушення до 04.05.2016 (а.с.112);

- припис №С-0403/2 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким закріплено вимогу зупинити експлуатацію майстерні технічного обслуговування автомобілів ремонтно-технічного центру ТОВ «АМАКО Україна» по вул. Броварська, 2 у с. Проліски Бориспільського району Київської області з моменту вручення припису (а.с.113).

Відповідачем 04.03.2016 складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

- №3-л-З-0403/1 (а.с.104-104а), яким виявлено, що замовником будівництва без оформлення документів, що дає право на виконання будівельних робіт проведено роботи з реконструкції приміщення складу під майстерні технічного обслуговування. Крім того було встановлено факт подання недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт від 17.02.2016 вх.№10/10-1702/17/П а саме: в декларації невірно зазначено найменування обсягів будівництва; позивачем зазначено, що вид будівництва - реконструкція, тоді як відповідно до поданої проектної документації - технічне переоснащення. Зазначеними діями порушено ст.34, 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Відповідальність за виявлені правопорушення передбачена абз.3 п.4 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»);

- №3-Л-З-0403/2 (а.с.105-106), яким виявлено, що замовником будівництва без забезпечення авторського нагляду проведено роботи з реконструкції приміщення складу під майстерні технічного обслуговування автомобілів, а саме: проведено роботи зі встановлення обладнання підйому автомобілів; встановлено гідравлічні підйомники частин автомобілів; встановлено домкрати. Зазначеними діями порушено ст. 11 Закону України «Про архітектурну діяльність». Відповідальність за виявлені правопорушення передбачена п. 8 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»;

- №3-Л-З-0403/3 (а.с.107-108);, яким виявлено, що замовником будівництва без забезпечення технічного нагляду проведено роботи з реконструкції приміщення складу під майстерні технічного обслуговування автомобілів, а саме: проведено роботи зі встановлення обладнання підйому автомобілів; встановлено гідравлічні підйомники частин автомобілів; встановлено домкрати. Зазначеними діями порушено ст. 11 Закону України «Про архітектурну діяльність». Відповідальність за виявлені правопорушення передбачена п.7 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»

- №3-Л-З-0403/4 (а.с.109-110), яким виявлено, з урахуванням довідки про виправлення технічної помилки (а.с.111), що майстерні технічного обслуговування автомобілів експлуатуються без прийняття в експлуатацію, чим порушено ст. 39 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», відповідальність за виявлені правопорушення передбачена абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

За результатами розгляду матеріалів справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем 16.03.2016 винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

- №З-1603/1-10/10-64/1003/09/01 за порушення абз.3 п.4 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за порушення містобудівної діяльності» у розмірі 49608,00 грн. (а.с.114-115); - №З-1603/2-10/10-64/1003/09/01 за порушення п. 8 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за порушення містобудівної діяльності» у розмірі 62010,00 грн. (а.с.116-117); - №З-1603/3-10/10-64/1003/09/01 за порушення п. 7 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за порушення містобудівної діяльності» у розмірі 49608,00 грн. (а.с.118-119); - №З-1603/4-10/10-64/1003/09/01 за порушення абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за порушення містобудівної діяльності» у розмірі 62010,00 грн. (а.с.120-121).

Вказані постанови направлені на адресу позивача засобами поштового зв`язку та були отримані 22.03.2016.

Не погоджуючись із діями щодо проведення перевірки та складеними за результатами такої перевірки актом, приписами та постановами про накладення штрафу, а також заперечуючи проти проведення перевірки, позивач звернувся з даним позовом до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 12.07.2016, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області № С-0403/1 від 04.03.2016.

Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області № С-0403/2 від 04.03.2016.

Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № З-1603/1-10/10-64/1603/09/01 від 16.03.2016.

Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № З-1603/2-10/10-63/1603/09/01 від 16.03.2016.

Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № З-1603/3-10/10-62/1603/09/01 від 16.03.2016.

Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № З-1603/4-10/10-61/1603/09/01 від 16.03.2016.

Суд першої інстанції виходив з того, що у разі використання відповідачем свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація вважається неподаною, не створює для сторін жодних юридичних наслідків, а тому не може слугувати підставою для призначення позапланової перевірки.

Судом зроблено висновок про те, що роботи зі встановлення обладнання для підйому автомобілів, зі встановлення гідравлічних підйомників частин автомобілів та домкратів не являються реконструкцією, у зв`язку з чим порушення зі сторони позивача не вбачаються та відсутні підстави для накладення на нього штрафу відповідно до абз.3 п.4, п.8, п.7, абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо недоведеності з боку відповідача факту вчинення порушень, відповідальність за які передбачена абз.3 п.4, абз.3 п.6, п.7, п.8 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Покликання відповідача на те, що Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю № 553, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011, пов`язує виникнення права на проведення позапланової перевірки лише з такою подання декларації про початок виконання будівельних робіт є помилковим.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач, посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми матеріального права та надано невірну юридичну оцінку фактичним обставинам та матеріалам справи, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Відповідач покликається на те, що органи державного архітектурно-будівельного контролю наділені правом перевіряти достовірність даних наведених у деклараціях, у даному випадку про початок виконання будівельних робіт, впродовж трьох місяців з дня подачі документів. У випадку, якщо суб`єкт господарювання вважає порушеними порядок та підстави проведення перевірки щодо нього, такий суб`єкт наділений правом не допустити посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. В даному випадку допуск до проведення перевірки було здійснено, що підтверджується матеріалами фотозйомки, тому предметом розгляду у даній справі має бути лише суть виявлених порушень.

Позивача під час перевірки не було притягнуто до відповідальності за недостовірність даних у поданій декларації.

Перевіркою встановлено, що підтверджується фотофіксацією, що стаціонарні обслуговуючі пости уже улаштовані та на них відбувається технічне обслуговування автомобілів. Відповідач не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції про те, що роботи зі встановлення обладнання для підйому автомобілів, із встановлення гідравлічних підйомників частин автомобілів та домкратів - не являється реконструкцією.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон №687-XIV) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Згідно до ч.ч.1, 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).

Згідно п.5 Порядку №553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до п.7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

В свою чергу, стаття 36 Закону № 3038-VI встановлює п`ятиденний строк для прийняття органом державного архітектурно-будівельного контролю рішення про реєстрацію поданих декларацій.

Пунктом 2 частини 1 статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт ? щодо об`єктів будівництва, що належать до І?ІІІ категорій складності.

Статтею 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) визначено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів, або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за такі правопорушення, зокрема: виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації, зокрема на об`єктах II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат (абз.3 п.4 ч.2 статті 2); експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації, зокрема, об`єктів II категорії складності - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат (абз.3 п.6 ч.2 статті 2); незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат (п.7 ч.2 статті 2); незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат (п.8 ч.2 статті 2).

Суди встановили, що декларація про початок виконання будівельних робіт повернута позивачу на доопрацювання, так само як і попередні дві декларації про початок виконання будівельних робіт.

За змістом пункту 8 статті 36 Закону №3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Верховний Суд у постановах від 02.06.2015 у справі №816/6496/13а, від 23.01.2018 №808/4380/14, від 13.05.2020 №361/2536/16-а зробив висновок, що «поняття «подання декларації» як складова підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних включає і реєстрацію (прийняття) Інспекцією цієї декларації. У разі використання Інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом № 208/94-ВР за порушення норм Закону № 3038-VI.».

Таким чином, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку, що позапланову перевірку щодо позивача проведено з порушенням вимог законодавства за відсутності підстав для її проведення та відсутності підстав для контролю за питанням, які визначені як підстава для її проведення.

Водночас, оскільки підстави для проведення позапланового заходу з тих питань, які визначив відповідач як підставу перевірки були відсутні і відповідач не довів обґрунтованість підстав проведення перевірки, відтак позовні вимоги підлягали задоволенню, а оскаржувані рішення - скасуванню саме з таких підстав, без оцінки суті виявлених порушень.

При цьому, позивач вправі провести новий позаплановий захід з інших підстав передбачених пунктом 7 Порядку №553 за їх наявності, в ході якого перевірити дотримання позивачем вимог містобудівного законодавства.

Схожий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 18.11.2021 №185/8460/16-а та постанові від 25.05.2022 у справі №465/5145/16-а.

За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій прийняли правильне по суті рішення про задоволення позовних вимог, однак позовні вимоги підлягали задоволенню саме з мотивів, які викладені у цій постанові.

Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За правилами ч. 1, 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, постанову Київського окружного адміністративного суду від 12.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016 змінити в частині мотивів задоволення позову, а в решті - залишити без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області задовольнити частково.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 12.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016 у цій справі змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог.

В решті постанову Київського окружного адміністративного суду від 12.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016 у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

А.А. Єзеров