Постанова

від 01.12.2022 по справі 260/1692/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 260/1692/21

адміністративне провадження № К/990/5392/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.11.2021 (головуючий суддя: Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2022 (головуючий суддя: Ніколін В.В., судді: Качмар В.Я., Пліш М.А.) у справі №260/1692/21 за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи: ОСББ «Транс Буд 89», ОСОБА_1 про скасування рішення в частині,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У травні 2021 року Керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся з позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач), треті особи: ОСББ «Транс Буд 89», ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просив визнати незаконним і скасувати пункт 1.32 рішення 4 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради від 30.03.2021 №141 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.11.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2022, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, керівник Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 22.02.2022 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 02.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на IV сесії VIII скликання Ужгородською міською радою прийнято рішення від 30.03.2021 №141 (пункт 1.32), яким вирішено надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0600 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .

Вважаючи зазначене рішення міської ради незаконним, прокурор звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування своїх позовних вимог прокурор зазначив, що звернувся до суду із позовом щодо захисту інтересів держави у сфері охорони та використання земель, зважаючи на виявлене порушення Ужгородською МР встановленого порядку надання земель у власність (міською радою неправомірно видано дозвіл на розробку проекту землеустрою з огляду на невідповідність цільового призначення цієї ділянки положенням генерального плану). У позові прокурор також вказав на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного контролю у сфері дотримання земельного законодавства.

Відповідач позов не визнав. Вважає оскаржуване рішення законним.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. В підтвердження правильності такого висновку, суди послалися на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17.

Суди зазначили, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21.08.2019 (справа №263/2038/16-а), суди зазначили, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Здійснивши аналіз положень статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та пункту 4, підпунктів 25-1, 25-5 Положення про Державну служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, суди обох інстанцій дійшли висновку, що забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру. Натомість конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).

Відтак у разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.

Водночас суди констатували, що в матеріалах справи відсутні будь-які відомості та докази того, що прокурор звертався до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.

За наведених вище обставин, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що спірному випадку звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.

Наголошує, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень, суди не врахували правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17 щодо правового статусу прокурора, а також висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18, від 8 вересня 2021 року у справі №308/9892/16-ц, від 6 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 та від 6 липня 2021 року у справі №922/3025/20, щодо застосування прокурором представницьких повноважень у суді у зв`язку із відсутністю на це повноважень у інших органів.

Стверджує, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками; держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, на думку скаржника, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки викладені у постанові від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18). Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Отже, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18).

Скаржник погодився із наявністю у Держгеокадастру функцій контролю за використанням і охороною земель, проте наголосив на відсутності у цього органу повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави у спірних правовідносинах та щодо спірної категорії земель.

Тотожні висновки щодо визначення органу уповноваженого на захист інтересів держави в суді при встановленні неправомірності дій і рішень органу місцевого самоврядування щодо розпорядження земельною ділянкою комунальної форми власності та несільськогосподарського призначення дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 05 лютого 2019 року у справі №910/7813/18 (пункт 38 постанови), Касаційного цивільного суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі №308/9892/16-ц; Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17.

З тих же підстав, у зв`язку із відсутністю в органу контролю повноважень на звернення з позовом до суду для захисту інтересів держави, Верховним Судом визначено прокурора як належного самостійного позивача згідно із постановами від 06 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 (внаслідок неможливості здійснення Держлісагенством представницьких повноважень у сфері захисту лісового господарства), від 06 липня 2021 року у справі №922/3025/20 (внаслідок нездійснення органами Державної екологічної інспекції представницьких повноважень у сфері захисту довкілля).

Відтак, зважаючи на те, що в спірних правовідносинах відсутній альтернативний позивач, непред`явлення прокурором позову в цьому випадку слугувало б демонстрацією відсутності у державі волі на захист інтересів, що стосуються правовірності володіння, користування та розпорядження землею, яка згідно статті 14 Конституції України є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

У свою чергу перешкоджання судом права на звернення прокурора з позовом та розгляд заявлених позовних вимог по суті спору обмежує доступ до правосуддя для реалізації в даному випадку заступником керівника Ужгородської місцевої прокуратури конституційної функції на захист інтересів держави у сфері земельних відносин як єдиного можливого в цій справі самостійного позивача.

Згодом на адресу касаційного суду від скаржника надійшли додаткові пояснення по справі, у яких заступник керівника Львівської обласної прокуратури при розгляді цієї справи просив врахувати актуальну практику Верховного Суду, викладену у постанові від 01 червня 2022 року (справа №260/1815/21) з питань участі прокурора у спірних правовідносинах в якості самостійного позивача.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Проте оскаржувані судові рішення зазначеним вимогам процесуального закону не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.

У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18, від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17, а також висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18, від 8 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 6 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 та від 6 липня 2021 року у справі №922/3025/20.

Надаючи оцінку цим доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Беззаперечно, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

Отже, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі №804/4585/18.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.

Отже, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням Ужгородською МР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку технічної документації для виділення земельної ділянки під індивідуальне будівництво за рахунок земель, на яких згідно з Генеральним планом м. Ужгорода таке будівництво не передбачене, а вказана територія згідно із функціональним призначенням відноситься до багатоквартирної забудови.

Отже прокурор наголошує на порушенні інтересів територіальної громади м. Ужгорода у зв`язку із наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Підставою відмови у наданні відповідного дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України). При цьому, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зокрема, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації означає, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає тому, яке визначено у містобудівній документації відповідного населеного пункту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 21 серпня 2018 року у справі №814/2224/17, від 18 жовтня 2018 року у справах №806/1316/18 та №813/481/17 та від 21 лютого 2019 року у справі №826/17241/14.

Також колегія суддів враховує, що з метою забезпечення реалізації громадських інтересів передбачена комплексна забудова території, яка відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів доходить висновку, що видача дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими.

Колегія суддів звертає увагу, що у постанові від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У позовній заяві прокурор зазначив, що центральним органом виконавчої влади до повноважень якого належить здійснення контролю за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, однак даний контролюючий орган не наділений повноваженням звернутись до суду про скасування незаконних рішень органу місцевого самоврядування.

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Зі змісту наведених правових норм та враховуючи правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20, суди попередніх інстанцій зробили висновок про наявність у Держгеокадастру повноважень щодо звернення до суду з позовом з метою забезпечення дотримання встановленого порядку розпорядження землями комунальної власності та відповідно, відсутність у даному випадку права у прокурора на звернення до суду з цим позовом.

Проте колегія суддів вважає такий висновок передчасним, з огляду на таке.

За приписами абзацу п`ятого пункту 6 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою.

Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Такий висновок застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 грудня 2021 року у справі №540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі №826/10972/16 та від 22 грудня 2021 року у справі №640/4083/21.

На цій підставі, враховуючи, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Ужгородську МР відповідачем у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування пункту 1.32 рішення 4 сесії 8 скликання Ужгородської МР від 30.03.2021 №141, що стосується надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, помилковим є висновок судів попередніх інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

У подібних правовідносинах Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, та Верховним Судом у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18 та від 8 вересня 2021 року у справі №308/9892/16-ц сформульовані аналогічні висновки.

Щодо посилання судів першої та апеляційної інстанцій на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 19 серпня 2021 року у справі №260/1831/20, відповідно до якого Держгеокадастр має право звертатися до суду з позовом про дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Положеннями статті 346 КАС України визначені підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

У постанові від 13 лютого 2019 року у справі №130/1001/17 Велика Палата Верховного Суду сформулювала висновок, відповідно до якого логіка побудови й мета існування процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного суду - над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.

Цей висновок застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28 лютого 2020 року у справі №817/1427/17, від 22 квітня 2020 року у справі №400/1977/19, від 29 квітня 2020 року у справі №240/10130/19 та від 30 листопада 2021 року у справі №400/4650/19.

Колегія суддів також враховує, що Верховний Суд розглядаючи аналогічний спір, де керівник Ужгородської окружної прокуратури оскаржував це саме рішення Ужгородської міської ради, що і у даній справі (від 30.03.2021 №141), проте щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі, у пункті 91 постанови від 1 червня 2022 року (справа №260/1815/21) сформулював такий правовий висновок:

«Враховуючи вищенаведені правові висновки, колегія суддів зазначає, що, оскільки у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду у подібних правовідносинах (прокурор звернувся з позовом в інтересах держави через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства) висловилась про відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом, та наявність у цьому випадку підстав для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави, суди, за наявності протилежних правових позицій Верховного Суду, мали врахувати саме висновки Великої Палати Верховного Суду».

Також колегія суддів враховує, що метою участі держави в особі відповідних органів у адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто вступаючи у такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті в першу чергу захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.

Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №915/478/18 та від 27.02.2019 у справі №761/3884/18.

Водночас у постанові від 23 грудня 2021 року у справі №370/2759/18 Верховний Суд наголосив, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

Отже, звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, с праву направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.11.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2022 у справі №260/1692/21 скасувати.

Справу №260/1692/21 направити до Закарпатського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

В. М. Шарапа