Постанова

від 12.12.2022 по справі 820/1767/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 820/1767/18

адміністративне провадження № К/9901/17731/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу № 820/1767/18

за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства "Харківське кар`єроуправління" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Супруна Ю.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Бартош Н.С., суддів: Григорова А.М., Подобайло З.Г.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2018 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України, позивач) звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства "Харківське кар`єроуправління" (далі - ПрАТ "Харківське кар`єроуправління", відповідач"), в якому просила:

- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року виданого ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" (вул. Нагірна, буд. 60, смт. Безлюдівка, Харківський район, Харківська область, 62489, код ЄДРПОУ 01267751).

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач не усунув в повному обсязі порушення, що зазначені в акті перевірки № 06-02/20/2017-07/у (19) від 07 вересня 2017 року та приписі Центрального міжрайонного відділу ДДГК Держгеонадр № 437-14/06 від 08 вересня 2017 року, що є підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року виданого відповідачу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року, яке залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року в задоволенні адміністративного позову - відмовлено в повному обсязі.

4. Судові рішення обґрунтовані тим, що ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" оскаржила до адміністративного суду наказ Держгеонадра України № 454 від 17 жовтня 2017 року, яким зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року. Під час розгляду справи № 826/14423/17 судами надана оцінка наказу Держгеонадра України № 387 від 28 серпня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки. Даний наказ є складовою в умові для анулювання спеціального дозволу.

Скасовуючи наказ Державної служби геології та надр України № 454 від 17 жовтня 2017 року "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4214 від 22.02.2007" суди у справі № 826/14423/17 дійшли висновку, що він прийнятий без дотримання принципів, а саме: "належного урядування" (направлення на перевірку оформлене не належною посадовою особою, вид покарання не відповідає порушенню), "юридичної визначеності" (неодноразові безпідставні відмови у внесенні змін до Спеціального дозволу) та "законних очікувань" (перевірку розпочато під час перебування документів позивача на розгляді у відповідача, деякі висновки акту перевірки не відповідають дійсним обставинам справи).

Під час розгляду справи № 820/1767/18 судами було враховано вчинення ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" дій, спрямованих на усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки та принцип пропорційності порушення і покарання. З огляду на зазначене, суди дійшли висновку про відсутність необхідності припиняти право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 25 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Держгеонадр України.

Скаржник просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Позивач у касаційній скарзі стверджує, що рішення судів є необґрунтованими, винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, а висновки судів не відповідають обставинам справи, які в свою чергу неповно з`ясовані судами.

Державна служба геології та надр України зазначила, що судами надавалась правова оцінка порушенням, виявленим під час проведення перевірки ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" та зазначеним в Акті перевірки від 07 вересня 2017 року за № 06-02/20/2017-07/у (19), а саме: п.п. 5, 7, 8, 9, 10. Проте порушення, наведені в п.п. 1, 2, 3, 4, 6 Акті перевірки, залишені судами поза увагою, що свідчить про неповне дослідження фактів та доказів які мають значення у даній справі. Вимоги припису від 08.09.2017 року № 437 не виконано.

Також позивач вважає, що посилання судів на частину четверту статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в контексті висновків, зроблених у справі № 826/14423/17, є безпідставним, оскільки в рамках розгляду цієї справи не було скасовано наказ про проведення перевірки.

6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

18 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" на касаційну скаргу. Відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскільки доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

7. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від __ грудня 2022 року касаційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з __ грудня 2022 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, 24 лютого 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" звернулося до Державної служби геології та надр України із пакетом документів для внесення змін до Програми робіт, додаток 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22.02.2007 року, з метою промислового видобування піску Безлюдівського родовища у Харківському районі Харківської області, у зв`язку із виконанням усіх пунктів, вказаних у Програмі робіт та із проведенням робіт по "Геолого-економічній оцінці (переоцінці) балансових запасів пісків Нагор`ївської та Південно-Східної ділянок Безлюдівського родовища", що експлуатується, які виконані у 2015-2016 роках із затвердженням балансових запасів природного піску у ДКЗ України (Протокол № 3534 від 25.02.2016 р.).

Листом від 22 березня 2017 року № 6485/13/12-17 Державна служба геології та надр України повернула матеріали підприємству позивача для вирішення питання подальшого розгляду з тих підстав, що наданий підприємством проект угоди про умови користування надрами є неактуальним, а саме: номер та дата довіреності уповноваженого підписанта від імені Держгеонадр є недійсним. Тобто, відповідачу відмовлено у внесені змін до Програми робіт, додатку № 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року не з вини товариства, а з підстав відсутності уповноваженого підписанта позивача.

06 квітня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" повторно звернулося до Державної служби геології та надр України із пакетом документів, із внесеними виправленнями, для внесення змін до Програми робіт, додаток № 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 20107 року, з метою промислового видобування піску Безлюдівського родовища у Харківському районі Харківської області. В цій заяві зазначено, що в 2016 році ВК "Геолог" виконав "Геолого-економічну оцінку (переоцінку) запасів будівельного піску Безлюдівського родовища", в межах площі Спеціального дозволу - 80,7 га. Площа родовища не відповідає площі (80,7 га), яка вказана в спецдозволі № 4214 від 22 лютого 2007 року в зв`язку з тим, що у 1987 році запаси, підраховані і затверджені без врахування бортів розносу кар`єру, тобто запаси піску підраховані і затверджені по денній поверхні родовища. На даний час заявлена площа складає 82,9 га з врахуванням розносу бортів кар`єру і апробованих залишкових запасів обводнених пісків у технічній водоймі, тобто необхідно внести зміни з 80,7 на 82,9 га.

Листом від 18 травня 2017 року за № 11282/13/12-17 Державна служба геології та надр України повідомила ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" про те, що на даному підприємстві є необхідність внесення змін до програми робіт, відсутня інформація стосовно причин коригування обсягів видобутку пісків Безлюдівського родовища ділянок Нагорївська та Південно-Східна. У листі зазначено, що питання стосовно коригування термінів виконання робіт, визначених програмою робіт угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, буде розглянуто у разі надходження від підприємства заяви та належним чином оформленої угоди про умови користування надрами з додатками (характеристика ділянки надр, відкоригована програма робіт) у двох примірниках за формою, яка затверджена Наказом Держгеонадра від 18 грудня 2015 року № 430 і розміщена на офіційному веб-сайті, з відповідним письмовим обґрунтуванням.

18 липня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" втретє звернулося із заявою № 1807/17-1 до Державної служби геології та надр України з метою внесення змін до Програми робіт, додаток № 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року, з метою промислового видобування піску для будівельних робіт Безлюдівського родовища у Харківському районі Харківської області, у зв`язку із виконанням усіх видів робіт, передбачених Програмою робіт, із перерахунком (переоцінкою) залишків запасів піску в межах родовища та зі зміною (зменшенням) річної потужності кар`єру (з 400 тис.куб.м на 330 тис.куб.м). Також, в заяві відповідач просив внести зміни до Програми робіт щодо виключення пункту 2 - "обов`язковий моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами" відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 42 від 28 січня 2015 року.

Листом від 27 вересня 2017 року за № 21668/13/12-17 Державна служба геології та надр України, тобто вже після проведення перевірки, повідомила ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" про те, що наданий підприємством проект угоди про умови користування надрами не кореспондується з примірною угодою про умови користування надрами, яка розміщена на офіційному веб-сайті Держгеонадр України.

В той же час, в період з 04 вересня 2017 року по 07 вересня 2017 року Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України на підставі наказу від 28 серпня 2017 року № 387 та направлення на перевірку від 31 серпня 2017 року № 431-14/06, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) з питань, зазначених в ухвалі слідчого судді Харківського районного суду Харківської області від 08 серпня 2017 року у справі № 635/4332/17.

За результатами проведеної перевірки Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено акт від 07 вересня 2017 року за № 06-02/20/2017-07/у (19), яким встановлено наступні порушення:

1.) пункту 17 Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, у зв`язку із виявленням під час користуванням надрами даних про нові властивості, якість та кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів, а саме: переоцінкою запасів піску Безлюдівського родовища (Нагор`ївська та Південно-Східна ділянки) відповідно до Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534 не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року та не внесені зміни до пункту 2 особливих умов спеціального дозволу ("Виконання умов пункту 3.3 ДКЗ України від 09 листопада 2010 року № 2092") на підставі пункту 3.7 Протоколу ДКЗ від 25 лютого 2016 року № 3534, відповідно до якого протоколи ДКЗ України від 25 лютого 2006 року № 1212 та від 09 листопада 2010 року № 2092, втратили чинність у зв`язку з повною кількісною та якісною переоцінкою запасів пісків Безлюдівського родовища;

2.) статті 24, 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України: (мовою оригіналу) робочий проект "Разработка карьера Безлюдовского месторождения строительных песков Нагорьевского участка", (ЧП "Ингеоэкострой", г.Харьков 2012 року), не погоджений у встановленому порядку, а саме: відсутнє погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;

3.) статті 24, 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України: (мовою оригіналу) робочий проект "Разработка карьера Безлюдовского месторождения строительных песков Нагорьевского участка", (ЧП "Ингеоэкострой", г. Харьков 2012 року), не відповідає фактичним показникам гірничо-геологічних умов, у зв`язку з повною кількісною та якісною переоцінкою запасів пісків Безлюдівського родовища (Нагор`ївська та Південно-Східна ділянки) відповідно до Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534;

4.) статті 17, 21 Кодексу України про надра, пункти 12, 18 Постанови Кабінету Міністрів від 27 січня 1995 року № 59: (мовою оригіналу) не переоформлений акт про надання гірничого відводу від 05 травня 2008 року № 1 у зв`язку із збільшенням меж об`єкта надрокористування, визначених спеціальним дозволом на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року (площа гірничого відводу - 72 га, площа ділянки відповідно до координат, визначених спеціальним дозволом на користування надрами - 80,7 га);

5.) статті 17, 21 Кодексу України про надра, пункти 12, 18 Постанови Кабінету Міністрів від 27 січня 1995 року № 59: (мовою оригіналу) не переоформлений акт про надання гірничого відводу від 05 травня 2008 року № 1 у зв`язку із зміною назви юридичної особи та зміною меж та контурів запасів, відповідно до Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534;

6.) статті 24, 51 Кодексу України про надра: план розвитку гірничих робіт за 2016 рік не дотримувався в частині об`єму видобутку будівельних пісків, а саме: планом розвитку гірничих робіт по Нагір`ївському кар`єру Безлюдівського родовища будівельних пісків на 2016 рік заплановано видобути 400 тис.куб.м корисної копалини, а фактично за 2016 рік, відповідно до маркшейдерської документації та форми 5-гр видобуто 493,9 тис.куб.м піску;

7.) статті 46, 53 Кодексу України про надра, пункту 9 Постанови Кабінету Міністрів України № 58, Постанови Кабінету Міністрів України № 1099, НПАОН 00.0-5.03-74: акт від 22 грудня 2016 року на списання запасів корисних копалин місцевого значення з обліку гірничовидобувного підприємства Приватного акціонерного товариства "Харківське кар`єроуправління" (в об`ємі по категоріях В-С1 складає 2274,8 тис.куб.м) не погоджено з Харківською обласною радою. Також, акт від 22 грудня 2016 року на списання запасів корисних копалин місцевого значення з обліку гірничовидобувного підприємства представлено без підтверджуючих на те матеріалів, а саме: пояснювальна записка з обґрунтуванням списання запасів корисних копалин, необхідними техніко-економічними розрахунками та відповідними геолого-маркшейдерськими документами щодо вимірів, опробування та перерахування запасів; висновок організації, яка здійснювала розвідку родовища, а також відповідних наукових організацій щодо обґрунтованості та доцільності списання запасів корисних копалин; відповідні графічні матеріали із зазначенням розташування в надрах ділянок родовища корисних копалин, запаси яких списуються.

8.) пункту 17 Постанови Кабінету Міністрів України № 615, Постанови Кабінету Міністрів України № 827: (мовою оригіналу) не представлено договір про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами. Не проведено у відповідність згідно з вимогами чинного законодавства пункту 8 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року у зв`язку з виключенням абзацу третього пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 щодо обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами;

9.) статті 45 Кодексу України про надра, Постанови Кабінету Міністрів України № 294: не виконуються рекомендації пункту 3.9 Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534, а саме під час розробки родовища не проводиться моніторинг стану навколишнього природного середовища;

10.) статті 24 Кодексу України про надра: (мовою оригіналу) не представлено умови Держгірпромнагляду та дотримання їх (лист від 13 грудня 2010 р. № 1/03-7.12/9278).

Судом першої інстанції також встановлено, що 15 вересня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" подало заперечення на акт перевірки № 06-02/20/2017-07/у (19) від 07.09.2017 року.

В подальшому, приписом від 08.09.2017 р. № 437 зобов`язано ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" у строк до 29 вересня 2017 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

29 вересня 2017 року Центральним міжрегіональним відділом направлено на адресу Держгеонадр України подання № 479-14/06 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року, та зазначено, що станом на 29 вересня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" не надано матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування щодо виконання припису № 437-14/06 від 08 вересня 2017 року.

Наказом Держгеонадр України від 17 жовтня 2017 №454 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4214 від 22 лютого 2007 року та надано ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" 30 календарних днів для усунення порушень.

07 грудня 2017 року Держгеонадра України, у зв`язку із не усуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4214, направила на адресу відповідача лист з проханням надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення наданого права користування надрами.

У відповідь на вказаний лист 20 грудня 2017 року позивач отримав лист ПрАТ "ХАРКІВСЬКЕ КАР`ЄРОУПРАВЛІННЯ" щодо не надання згоди на припинення права користування надрами згідно до спеціального дозволу на користування надрами № 4214.

Держгеонадр України, вважаючи, що існують передбачені частиною другою статті 26 Кодексу України про надра підстави для звернення до суду з позовом про припинення дії дозволу на спеціальне використання надр, звернулась із позовом до суду.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

10. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення№1174). Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.

Частиною другої статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування; 4) наявності заборгованості з плати за користування надрами; 5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища; 6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом; 7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону; 8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування; 9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв`язку із зупиненням дії дозволу.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра. При цьому право тимчасово зупиняти дію спеціального дозволу надано органу, який видав спеціальний дозвіл.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба в користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано в користування; 4) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом 2 років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої в користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, в разі незгоди користувачів - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4. 5, 6 частини першої статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.

Згідно частини 7 статті 4-1 Закону №2806-IV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

За висновком щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладеного колегією суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу (постанова від 18 жовтня 2018 року по справі №812/1735/17).

11. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ від 17 жовтня 2017 №454 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4214 від 22 лютого 2007 року (справа № 826/14423/17).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2018 року, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, позов задоволено частково. Скасовано наказ ДСГНУ від 17.10.2017 №454 "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 22 лютого 2007 року №4214". У задоволенні позову в іншій частині відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги у справі № 826/14423/17 суди виходили з того, що наказ ДСГНУ №454 від 17.10.2017 "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4214 від 22.02.2007" є таким, що прийнятий без дотримання принципу, а саме: "належного урядування" оскільки, направлення на перевірку оформлене не належною посадовою особою та вид покарання не відповідає порушенню; "юридичної визначеності" тому що зі сторони державного органу були неодноразові безпідставні відмови у внесенні змін до спеціального дозволу; "законних очікувань" оскільки перевірку розпочато під час перебування документів позивача на розгляді у відповідача, деякі висновки акту перевірки не відповідають дійсним обставинам справи.

За наслідками касаційного перегляду судових рішень у справі № 826/14423/17 Верховний Суд постановою від 27 жовтня 2021 року касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнив частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року у справі №826/14423/17 змінив в частині мотивів задоволення позову, в іншій частині - залишив без змін.

Колегія КАС ВС при розгляді справи № 826/14423/17 дійшла висновку, що направлення на проведення перевірки мало бути підписане керівником Держгеонадра України або його заступником, а не керівником Центрального регіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України.

З огляду на те, що у направленні визначається коло осіб, які мають право здійснювати перевірку, без направлення посадові особи органу державного нагляду не мають права здійснювати перевірку, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що зазначені порушення порядку призначення перевірки є суттєвими для визначення її результатів. Як наслідок, такі порушення суттєво впливають на законність та обґрунтованість прийнятого за наслідками такої перевірки акту індивідуальної дії з огляду на принципи, визначені статтею 3 Закону України №877-V, зокрема об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

За такого правового регулювання спірних правовідносин, та встановлені у справі № 826/14423/17 обставини, колегія суддів КАС у складі Верховного Суду дійшла висновку, що позапланова перевірка ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" проведена Держгеонадра України у цьому конкретному випадку незаконно, а саме за відсутності у встановленому порядку виданого направлення на проведення такої перевірки, у зв`язку з чим відсутні й правові наслідки перевірки. Тому скасування з цих підстав судами попередніх інстанцій наказу №454 від 17 жовтня 2017 року, який є наслідком проведеної незаконної перевірки, слід визнати обґрунтованим.

Таких висновків Верховний суд дійшов з урахуванням правової позиції, що неодноразово висловлювалася Верховним Судом у постановах від 05.02.2019 у справі № 821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Головним питанням при розгляді даної справи є преюдиційне значення висновків, зроблених Верховним Судом в постанові від 27 жовтня 2021 року № 826/14423/17, щодо незаконності перевірки, проведеної Держгеонадра України.

12. Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Верховний Суд зазначає, що преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.

При цьому, звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.

Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи.

Водночас, для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами визначеними процесуальним законодавством.

Як вже зазначалось, за наслідками перевірки ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" складено акт від 07 вересня 2017 року № 06-02/20/2017-07/у (19), у якому зазначені порушення вимог законодавства про надра. На підставі акта прийнято припис від 08 вересня 2017 №437-14/06 про усунення допущених порушень у строк до 29 вересня 2017 року. За невиконання вимог припису Держгеонадра України прийнято наказ від 17 жовтня 2017 року №454 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, оскаржений у справі № 826/14423/17. Не усунення порушень зазначених в приписі стало підставою для звернення суб`єкта владних повноважень з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Оскільки у цій справі та у справі №826/14423/17 беруть участь ті самі особи, правовідносини виникли на підставі не виконання вимог припису від 08 вересня 2017 №437-14/06, колегія суддів Верховного Суду вважає, що доводи позивача про відсутність преюдиційного значення справи 826/14423/17 є хибними. Тому, обставини, встановлені судовим рішенням у справі № 826/14423/17 не підлягають доказуванню при розгляді цієї справи.

Враховуючи, що при розгляді справи № 826/14423/17 було встановлено, що позапланова перевірка ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" проведена Держгеонадра України незаконно, відсутні правові наслідки перевірки. Наказ від 17 жовтня 2017 року №454 було скасовано саме з цих підстав, а тому колегія суддів Верховного Суду колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, про відсутність законних підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

13. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що судові рішення є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року у справі № 820/1767/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій