Постанова

від 26.12.2022 по справі 600/2918/22-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/2918/22-а

Головуючий у 1-й інстанції: Маренич І.В.

Суддя-доповідач: Смілянець Е. С.

26 грудня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Чернівецької обласної прокуратури на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом керівника Вижницької окружної прокуратури Мельничука Олександра Івановича в інтересах держави в особі Управління культури Чернівецької обласної військової адміністрації до Релігійної громади парафії на честь святителя Николая Чернівецько - Буковинської єпархії Української православної церкви села Коритне Вижницького району Чернівецької області про зобов`язання укласти охоронний договір,

В С Т А Н О В И В :

в серпні 2022 року керівник Вижницької окружної прокуратури Мельничук Олександр Іванович (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Управління культури Чернівецької обласної військової адміністрації звернувся в суд із позовом, в якому просив:

- зобов`язати Релігійну громаду парафія на честь святителя Николая Чернівецько-Буковинської єпархії Української православної церкви села Коритне Вижницького району Чернівецької (код ЄДРПОУ 36753327) протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ37240220) охоронний договір на об`єкт культурної спадщина - пам`ятку культури місцевого значення "Миколаївська церква (мур.) 1902 р. с. Коритне, Банилівської сільської ради Вижницького району Чернівецької області (на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів У країни від 28.12.2001 року).

Чернівецький окружний адміністративний суд ухвалою від 27.10.2022 позовну заяву залишив без розгляду. Судове рішення мотивоване тим, що керівник Вижницької окружної прокуратури Мельничук Олександр Іванович в порушення КАС України, Закону України "Про прокуратуру" не надав доказів та не обґрунтував підстав самостійного здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді.

Не погоджуючись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що уповноважені органи не вживають заходів для укладання охоронного договору та не використовують наданні Законом України «Про захист культурної спадщини» повноваження для збереження об`єкта.

У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача зазначає про обґрунтованість рішення суду першої інстанції та про відсутність повноважень представника прокуратури представляти інтереси держави замість уповноважених органів.

Представник прокуратури з`явилася до суду та надала клопотала про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився про причини неявки суду не повідомив, хоча про час та дату розгляду справи повідомлявся належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Виходячи з приписів ст.ст. 311, 263 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 17.10.2022 ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду позовну заяву керівника Вижницької окружної прокуратури Мельничука Олександра Івановича в інтересах держави в особі Управління культури Чернівецької обласної військової адміністрації до Релігійної громади парафії на честь святителя Николая Чернівецько - Буковинської єпархії Української православної церкви села Коритне Вижницького району Чернівецької області про зобов`язання укласти охоронний договір - залишено без руху.

Підставою для залишення позовної заяви без руху було зазначено, що керівник Вижницької окружної прокуратури не зазначив підстави звернення до суду з позовом в інтересах зазначеного органу та причини невиконання Управлінням культури Чернівецької обласної військової адміністрації функцій та завдань, задля вирішення яких прокурором поданий позов.

25.10.2022 на адресу суду надійшла заява про усунення недоліків керівника Вижницької окружної прокуратури Мельничука Олександра Івановича, яка мотивована тим, Управління культури Чернівецької обласної військової адміністрації не здійснило захист інтересів держави, у зв`язку з чим виникли підстави для звернення прокурора з вказаним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб`єктів владних повноважень, визначені у ч. 2 ст. 2 КАС України.

Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Аналогічна за змістом та по суті норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до частин першої та третьої статті 23 вказаного Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною четвертою згаданої статті 23 Закону передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Частиною 1 статті 24 цього ж Закону врегульовано, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, окрім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:

- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетений орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;

- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;

- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Про необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.09.2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 17.07.2018 у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах № 802/1873/17-а.

Також відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, зазначеної в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Великою Палатою Верховного Суду у вказаній постанові зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу (п. 40 постанови).

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Слід також зазначити, що спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

Положеннями частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Частиною 1 статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Як встановлено судом першої інстанції, в обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зазначає, що уповноваженим органом який здійснює функції у сфері реалізації охорони об`єктів культурної спадщини Управління культури Чернівецької ОДА не вживає дієвих заходів на захист інтересів держави.

Зокрема, відповідності до п.1 та п.2 Положення про управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації, Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації (далі - управління) є структурним підрозділом Чернівецької обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації. Управління підпорядковане голові обласної державної адміністрації, а також підзвітне і підконтрольне Міністерству культури та інформаційної політики України в межах, передбачених чинним законодавством.

Отже, право представляти Управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації в даному випадку має Чернівецька обласна державна адміністрація або Міністерство культури та інформаційної політики України

При цьому, релігійна громада парафії на честь святителя Николая Чернівецько - Буковинської єпархії Української православної церкви села Коритне Вижницького району Чернівецької області має право укласти охоронний договір з виконавчим комітетом Банилівської сільської ради Вижницького району або з Управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації.

Разом з тим, згідно листа управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації від 11.10.2021 №01/16-665, в Банилівській сільській раді відсутня інформація про об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на її території.

Тобто, враховуючи численні звернення прокуратури про те, що починаючи з 2014 року не укладено охоронний договір на пам`ятку архітектури місцевого значення Миколаївську церкву 1902 року, на час звернення з позовом керівника прокуратури, управління культури та туризму Чернівецької обласної державної адміністрації тривалий час не реалізовує свої повноваження, встановлені Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Таким чином, колегія суддів враховуючи право релігійної громади парафії на честь святителя Николая Чернівецько - Буковинської єпархії Української православної церкви села Коритне Вижницького району Чернівецької області щодо укладання охоронного договору з виконавчим комітетом Банилівської сільської ради Вижницького району або з Управлінням культури Чернівецької обласної державної адміністрації, зазначає про бездіяльність органу виконавчої влади, відтак прокурором дотримано визначений Законом порядок щодо встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в особі управління культури Чернівецької обласної державної адміністрації.

Сам факт не звернення до суду уповноваженого органу з позовом свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з вказаним позовом.

Згідно зі ст. 320КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції у випадку неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідності висновків суду обставинам справи; неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника керівника Чернівецької обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом керівника Вижницької окружної прокуратури Мельничука Олександра Івановича в інтересах держави в особі Управління культури Чернівецької обласної військової адміністрації до Релігійної громади парафії на честь святителя Николая Чернівецько - Буковинської єпархії Української православної церкви села Коритне Вижницького району Чернівецької області про зобов`язання укласти охоронний договір скасувати.

Справу направити до Чернівецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С. Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.