Постанова

від 18.01.2023 по справі 140/17530/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2023 року

м. Київ

справа №140/17530/20

адміністративне провадження № К/9901/25061/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Федерації професійних спілок Волинської області до Луцької міської ради, Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Плахтій Н.Б. від 22.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Курильця А.Р., Кушнерика М.П., Мікули О.І. від 23.06.2021,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2020 року Федерація професійних спілок Волинської області (далі також Федерація, позивач) звернулася з позовом до Луцької міської ради (далі також відповідач), Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради (далі також Управління, відповідач), у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 17.12.2020 №1/21 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області, на проспекті Відродження, 24 в м. Луцьку»» (далі також спірні містобудівні умови, спірне, оскаржуване рішення);

- зобов`язати Управління відновити дію містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області, на проспекті Відродження, 24 в м. Луцьку» і наказу про їх затвердження від 03.11.2020 №50-МУ та внести відповідні зміни до реєстру містобудівних умов та обмежень на Геопорталі відкритих даних міськради.

2. У позовній заяві стверджувалось, що спірне рішення Луцької міської ради, на думку Федерації, є незаконним і таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства.

3. В обґрунтуванні такої позиції зазначалось, що у Міськради та її виконавчих органів відсутні правові підстави для розгляду питання про скасування спірних містобудівних умов, оскільки в силу вимог статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» їх скасування можливе виключно за заявою замовника про це або за рішенням суду.

4. При цьому, позивач наголошував, що перевірка законності рішення про видачу МОУ може проводитись шляхом проведення заходу (перевірки) державного архітектурно-будівельного нагляду головними інспекторами будівельного нагляду, проте така перевірка не проводилась.

5. Крім того, позивач висловлював доводи про те, що Міськрада порушила процедуру прийняття оскаржуваного рішення щодо оприлюднення інформації про підготовку та внесення на розгляд ради даного рішення, чим позбавила позивача можливості брати участь у його прийнятті та бути присутнім на пленарному засіданні Міськради, а також вимоги пункту 34 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМУ від 17.01.2018 №55, в частині не зазначення у спірному рішенні порядкових номерів розділів, підрозділів, глав, статей пунктів та підпунктів нормативно-правових актів, на підставі яких воно прийняте.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.03.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021, позов задоволено, а саме:

визнано протиправним та скасовано рішення Луцької міської ради від 17.12.2020 №1/21 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку»».

зобов`язано Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради вилучити з Реєстру містобудівних умов та обмежень на Геопорталі відкритих даних Луцької міської ради відомості про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку».

7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення архітектурно-будівельного або судового контролю.

8. Суд першої інстанції у своєму рішенні зазначав й про те, що скасування рішень об`єктів нагляду з підстав їх незаконності є крайнім заходом та належить виключно до повноважень суду, при цьому наявність порушень об`єктами нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності встановлюється за результатами проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції містобудування України у визначеному законом порядку, які як свідчать матеріали справи у даному випадку не проводились.

9. У оскаржуваному рішенні суду першої інстанції підкреслюється, що Міськрада в силу приписів пункту 15 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» має виключну компетенцію скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

10. Водночас, суд першої інстанції зауважив, що частиною десятою статті 59 цього ж Закону визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

11. Посилаючись на юридичні позиції Конституційного Суду України, викладені у Рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009, суд першої інстанції констатував, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

12. Беручи до уваги контекст правовідносин, у яких виник спір, суд першої інстанції зазначив, що спірні містобудівні умови можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування можливе лише за рішенням суду, прийнятим за зверненням головних інспекторів будівельного нагляду з відповідним позовом за наслідками здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.

13. З урахуванням вищенаведеного, суд першої інстанції дійшов висновків про те, що Луцькою міською радою не доведено наявності у неї повноважень і передбачених законом правових підстав для прийняття рішення про скасування містобудівних умов, виданих Федерації, а тому в такому випадку не дотримано принципу належного врядування й це свідчить про наявність підстав для задоволення вимог позову в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення Міськради.

14. Надаючи оцінку твердженням Міськради про те, що у Управління були підстави для відмови у наданні позивачу містобудівних умов, оскільки останнім не подано визначених законом документів, зокрема тих, які посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, суд першої інстанції зазначав, що як встановлено судовим розглядом справи, позивач є власником Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Навчально-методичний центр профспілок Волинської області», у постійному користуванні якого перебуває земельна ділянка з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009, та власником будівлі, що підлягає реконструкції згідно виданих містобудівних умов, а тому, на думку суду, подані Федерацією документи підтверджують право користування земельною ділянкою та право власності об`єкта нерухомого майна, що підлягає реконструкції.

15. Крім того, суд першої інстанції відхилив доводи відповідача - Луцької міської ради про надання Управлінням спірних містобудівних умов за відсутності детального плану території, що є підставою для відмови у їх наданні згідно з пунктом 3 частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з огляду на невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

16. З цього приводу, у оскаржуваному судовому рішенні наведено мотиви про те, що відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування, що узгоджується з правовою позицією, наведеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.07.2019 у справі №369/9003/16-а, від 21.11.2019 у справі №1840/3059/18.

17. Необґрунтованими суд першої інстанції визнав й доводи позивача про порушення Міськрадою вимог Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 №55, оскільки вимоги зазначеної Інструкції не поширюються на ведення діловодства в органах місцевого самоврядування.

18. Водночас, суд першої інстанції погодився з аргументами позову про порушення Міськрадою процедури прийняття спірного рішення, оскільки, всупереч Регламенту Луцької міської ради VII скликання, затвердженим рішенням від 23.12.2015 №2/3, відповідач завчасно не оприлюднив на офіційному сайті міськради інформацію з питання скасування спірних містобудівних умов, яка виносилась на розгляд вказаної комісії, що унеможливило ознайомлення позивача з такою інформацією та позбавило останнього права взяти участь у роботі комісії, яка опрацьовувала це питання і готувала відповідний проект рішення Міськради.

19. Суд першої інстанції також установив, що відповідач завчасно оприлюднив на офіційному сайті Ради перелік питань, які були включені на розгляд відповідного пленарного засідання сесії Міськради, на якому було прийнято спірне рішення, а засідання постійної комісії з питань генерального планування, будівництва, архітектури та благоустрою, житлово-комунального господарства, екології, транспорту та енергозаощадності, яким підтримано проект рішення про скасування спірних містобудівних умов, відбулось в той же день, що і пленарне засідання Міськради, на якому було прийняте оскаржуване рішення, що, на думку суду першої інстанції, підтверджує доводи позивача про порушення Міськрадою вимог Регламенту щодо підготовки та прийняття спірного рішення та забезпечення участі позивача у процесі його прийняття.

20. На переконання суду першої інстанції такі дії Міськради порушують вимоги статті 3 Регламенту Ради, яка як представницький орган місцевого самоврядування керується у своїй роботі принципами гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальною громадою.

21. Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з позицією суду першої інстанції стосовно наявності підстав для задоволення цього позову, однак визнав помилковим посилання, наведене у оскаржуваному рішенні, про те, що спірні містобудівні умови можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування можливе лише за рішенням суду, прийнятим за зверненням головних інспекторів будівельного нагляду з відповідним позовом за наслідками здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, оскільки, на переконання апеляційного суду, Луцька міська рада наділена повноваженнями скасовувати наказ управління архітектури і містобудування, що прямо передбачено нормами пункту 15 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, який встановлює виключну компетенцію, зокрема міських рад скасовувати акти Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

22. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Луцька міська рада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Федерацією 29.10.2020 подано до Департаменту ЦНАП Міськради заяву на видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області у м. Луцьку по пр. Відродження, 24».

24. До вказаної заяви позивач долучив витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку на заяву (запит) Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Навчально-методичний центр профспілок Волинської області» від 26.10.2020, відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009, місце розташування: Волинська обл., м. Луцьк, вулиця Відродження, 24, цільове призначення: 03.04 Для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій, категорія земель: Землі житлової та громадської забудови, вид використання земельної ділянки: для будівництва та обслуговування адміністративних приміщень, форма власності: комунальна, площа земельної ділянки 1,0630 зареєстрована відділом у м. Луцьк Головного управління Держгеокадастру у Волинській області 15.07.2020 на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі.

25. Позивачем долучено Державний акт на право постійного користування землею 1-ВЛ №00547, виданий навчально-методичному центру Ради федерації профспілок Волинської області Луцькою міською радою 01.04.1999.

26. Таким чином, судами попередніх інстанцій встановлено, що право постійного користування даною ділянкою належить Підприємству об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Навчально-методичний центр профспілок Волинської області».

27. Розташована на вказаній земельній ділянці будівля навчального методичного центру належить Федерації і в даній будівлі розміщується Підприємство об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Навчально-методичний центр профспілок Волинської області», засновником і власником якого є сама Федерація, що підтверджується статутом даного підприємства.

28. Управління відповідно до наказу №50-МУ від 03.11.2020 видало Федерації МОУ для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області, м. Луцьк, пр. Відродження будинок 24», які внесені у відповідний Реєстр МОУ 03.11.2020.

29. Рішенням міськради від 17.12.2020 №1/21 «Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку»» скасовано вищевказані МОУ та зобов`язано Управління внести відомості про скасування МОУ для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку» до Реєстру МОУ не пізніше п`яти робочих днів з дати прийняття рішення та оприлюднити на Геопорталі відкритих даних міськради.

30. Відповідно до витягу з Реєстру МОУ, статус документа МОУ, виданих відповідно до наказу Управління №50-МУ від 03.11.2020, станом на 21.12.2020 «скасований».

31. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення слугувало те, що у замовника будівництва відсутні документи, що підтверджують право власності чи користування земельною ділянкою, на яку були видані МОУ. Зокрема, як вбачається із документів, наданих для отримання МОУ, право постійного користування на земельну ділянку за адресою: м. Луцьк, пр. Відродження, 24, з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009 належить Підприємству об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Навчально-методичний центр профспілок Волинської області» (код ЄДРПОУ 02670271), при цьому МОУ видані на іншу юридичну особу, а саме Федерацію (код ЄДРПОУ 02661711).

32. Також підставою прийняття оскаржуваного рішення було недотримання Управлінням вимог рішення Міськради від 22.07.2020 №88/2 «Про розроблення проектів детальних планів територій на території Луцької міської територіальної громади», яким зобов`язано Управління видавати МОУ на будівництво будівель громадського та комерційного призначення площею більше 1000 м. кв. лише у відповідності та на основі проектів детальних планів територій.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

33. Підставами для відкриття касаційного провадження у цій справі слугували доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду справи керувався висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.07.2019 у справі №369/9003/16-а, від 21.11.2019 у справі №1840/3059/18, відповідно до яких відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування. Водночас, скаржник зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо видачі містобудівних умов та обмежень на виконання вимог рішень міської ради. Згадані вище постанови Верховного Суду прийняті за інших обставин, де ключовим є факт відсутності детального плану території, а також відсутність рішень міської ради про обов`язковість таких детальних планів при забудові земельних ділянок.

34. На думку скаржника, суди фактично нівелювали роль рішень органів місцевого самоврядування, зокрема, рішення Луцької міської ради від 22.07.2020 №88/2 у системі законодавства, поставили під сумнів законодавчо встановлені гарантії діяльності органів місцевого самоврядування в цілому, а тому ця справа має виняткове значення для Луцької міської ради.

35. Окрім цього, у касаційній скарзі наголошується, що Федерацією, при зверненні з заявою щодо отримання спірних містобудівних умов, не було подано документів, які б підтверджували наявність у заявника речових прав на земельну ділянку, щодо якою такі містобудівні умови видавались, а отже такі, на думку скаржника, видано з порушенням вимог закону, а це зумовлює наявність передбачених законодавством підстав для скасування Міськрадою рішення про видачу цих умов в межах наданих їй повноважень.

36. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

37. Так, за визначенням термінів, наведених у статті 1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву (пункт 4 частини першої вказаної статті).

38. У пунктах другому, третьому, восьмому статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наведено визначення й таким поняттям, зокрема:

генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

39. За приписами абзацу першого частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

40. Частиною першою статті 19 цього ж Закону встановлено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

41. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

42. Згідно з положеннями частин першої, четвертої, пункту 1 частини п`ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, зокрема, отримання замовником або проектувальником вихідних даних.

43. У розумінні пункту першого частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови належать до основних складових вихідних даних.

44. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

45. За змістом частин третьої, четвертої, шостої, восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються, окрім іншого:

копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

Наведений у частині третій статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника; за рішенням суду.

46. Надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок відповідно до підпункту 9 пункту а) статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (повноваження у галузі будівництва).

47. За нормами частин шостої, дев`ятої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

48. Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад встановлена статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до пункту 15 частини першої якої виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

49. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

50. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

51. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

52. Аналізуючи положення статей 1, 26 та 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», колегія суддів дійшла висновку, що право на забудову земельної ділянки, у тому числі шляхом реконструкції розміщених на ній об`єктів, які введені в експлуатацію, реалізується її власником або користувачем. Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва можуть бути одержані, зокрема, юридичною особою, яка має намір щодо забудови цієї земельної ділянки, однак лише за умови перебування вказаної ділянки у власності або у користуванні такої особи.

53. При цьому, до заяви про одержання містобудівних умов повинна додаватись копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

54. Водночас, суди попередніх інстанцій установили, що земельна ділянка з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009, стосовно якої Управлінням видано спірні містобудівні умови, належить до комунальної форми власності.

55. Тобто, власником вищевказаної земельної ділянки є територіальна громада міста Луцька, від імені та в інтересах якої Луцька міська рада здійснює повноваження щодо розпорядження такою ділянкою.

56. Судовим розглядом цієї справи також встановлено, що право постійного користування на земельну ділянку з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009 належить Підприємству об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) «Навчально-методичний центр профспілок Волинської області» (код ЄДРПОУ 02670271), яке згідно з його Статутом є юридичною особою, має самостійний баланс, розрахунковий та інші рахунки в установах банків, печатку, бланки, фірмовий знак зі своїм найменуванням, інші атрибути, передбачені для юридичних осіб (пункт 1.3 Статуту Підприємства).

57. Обставини щодо наявності у Підприємства права постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009 підтверджуються Державним актом на право постійного користування землею 1-ВЛ №00547, виданий навчально-методичному центру Ради федерації профспілок Волинської області Луцькою міською радою 01.04.1999, про що також вказано й у оскаржуваних судових рішеннях.

58. З досліджених судами попередніх інстанцій матеріалів цієї справи та встановлених на їх підставі обставин також вбачається, що позивач - Федерація професійних спілок Волинської області (код ЄДРПОУ 02661711) є засновником вищевказаного Підприємства і власником будівлі, щодо якої заявлено намір реконструкції, і у якій це Підприємство фактично розміщується.

59. Однак, доказів про те, що земельна ділянка з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009, на яку Управлінням видано містобудівні умови, перебуває у власності або у користуванні Федерації, матеріали справи не містять і таких обставин судами попередніх інстанцій не встановлено.

60. Встановлені судами обставини також підтверджують, що Федерацією разом із заявою щодо отримання спірних містобудівних умов не було подано документу (його копії), що посвідчує саме його право власності чи користування земельною ділянкою, або копії договору суперфіцію, або доказів, що підтверджують реєстрацію речового права на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

61. Колегія суддів підкреслює, що, виходячи зі змісту вищевказаних положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», наявність у юридичної особи (у цьому випадку Федерації) наміру щодо забудови земельної ділянки шляхом реконструкції раніше введеного в експлуатацію об`єкта, який розташовано на цій земельній ділянці та який перебуває у її власності, не зумовлює виникнення у позивача права на отримання містобудівних умов, оскільки однією з обов`язкових умов для цього законом визначено перебування у заявника у власності або у користуванні земельної ділянки з наданням на підтвердження цих обставин відповідних документів.

62. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів констатує, що Управління не мало передбачених законом правових підстав для розгляду поданої Федерацією заяви про видачу їй спірних містобудівних умов й повинно було відмовити у їх наданні на підставі норм частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме - у зв`язку з неподанням визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

63. Це засвідчує, що видані Управлінням мостобудівні умови, які скасовані відповідачем, не відповідали законам України, зокрема, були видані з порушенням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

64. Згідно ж з приписами пункту 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад і це питання вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

65. Колегія суддів враховує, що відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

66. Порядок формування, організацію роботи виконавчих комітетів сільської, селищної, міської, районної у місті ради та посадових осіб цих органів місцевого самоврядування встановлюють, зокрема, норми статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з частинами першою, третьою якої виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

67. Частиною першою, другою статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

68. Аналіз вищевикладених законодавчих положень дає колегії суддів підстави для висновку, що Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради є виконавчим органом ради, підзвітне і підконтрольне Луцькій міській раді, яка, в силу приписів пункту 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має компетенцію на скасування актів цього виконавчого органу ради, у тому числі й виданих ним містобудівних умов, якщо такі не відповідають, зокрема, законам України.

69. Оскільки з встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи вбачається, що видані Управлінням містобудівні умови не відповідали Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і такий акт було прийнято цим органом з порушенням вимог вказаного Закону, то колегія суддів вважає, що Луцька міська рада, за таких умов, діяла правомірно і в межах наявних у неї повноважень, визначених законодавством.

70. На переконання колегії суддів, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що виданий Управлінням акт у вигляді спірних містобудівних умов не міг бути скасований Міськрадою, оскільки відповідно до цих умов виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією позивачем права на забудову, і Федерація заперечувала проти їх зміни чи припинення.

71. Так, посилаючись на юридичні позиції Конституційного Суду України, викладені у Рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 щодо неможливості скасування органом місцевого самоврядування раніше виданих власних актів, відповідно до приписів яких виникли відповідні правовідносини, суд першої інстанції не встановив того, що на підставі спірних містобудівних умов, виданих Управлінням 03.11.2020 і скасованих оскаржуваним рішенням Міськради від 17.12.2020, виникли правовідносини, пов`язані з замовленням, розробленням, затвердженням і переданням замовнику проєктної документації на об`єкт будівництва, отриманням документу, що дає право на початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт, укладенням договорів підряду, придбанням будівельних матеріалів, інструментів, обладнання тощо.

72. Водночас, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Міськрадою, всупереч Регламенту Луцької міської ради VII скликання, завчасно не оприлюднено на офіційному сайті цієї ради інформацію з питання скасування спірних містобудівних умов, яка виносилась на розгляд вказаної комісії, що унеможливило реалізацію позивачем права на участь у прийнятті оскаржуваного рішення.

73. Разом з тим, суди попередніх інстанцій не встановили обставин стосовно наявності у позивача документів або інших матеріалів, відповідних пояснень з питання, що розглядалось на пленарному засіданні сесії ради про скасування спірних містобудівних умов, які б могли вплинути на прийняття спірного рішення і вказувати на його протиправний характер.

74. Тому колегія суддів вважає, що таке процедурне порушення, зважаючи на встановлений і підтверджений обставинами цієї справи факт невідповідності закону виданих позивачу містобудівних умов, не зумовлює достатніх і самостійних підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного Федерацією рішення Луцької міської ради, яке прийнято відповідно до вимог законодавства і в межах повноважень цієї ради.

75. Стосовно ж тверджень скаржника про те, що Управління не мало права на видання спірних містобудівних умов у зв`язку з відсутністю детального плану території, в межах якої знаходилась земельна ділянка, запланована під забудову шляхом реконструкції об`єкта, й наявністю рішення Міськради від 22.07.2020 №88/2, яким зобов`язано Управління видавати МОУ на будівництво будівель громадського та комерційного призначення площею більше 1000 м. кв. лише у відповідності та на основі проектів детальних планів територій, то колегія суддів вважає такі доводи необґрунтованими.

76. З цього приводу колегія суддів відзначає, що як правильно зауважив суд апеляційної інстанції режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

77. Суди попередніх інстанцій правильно вказали на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану.

78. Таким чином, відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування, що узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.07.2019 у справі №369/9003/16-а та від 21.11.2019 у справі №1840/3059/18.

79. Наявність рішення Міськради від 22.07.2020 №88/2 «Про розроблення проектів детальних планів територій на території Луцької міської територіальної громади», яким зобов`язано Управління видавати МОУ на будівництво будівель громадського та комерційного призначення площею більше 1000 м. кв. лише у відповідності та на основі проектів детальних планів територій, вищевказаного правового регулювання не змінює і не є підставою для відмови у виданні містобудівних умов, які визначені статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за вичерпним переліком, який розширеному тлумаченню не підлягає і не може бути доповнено локальними актами органів місцевого самоврядування.

80. Разом з тим, ураховуючи підтверджену обставинами цієї справі законність оскаржуваного рішення Міськради, колегія суддів констатує відсутність підстав для задоволення позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

81. За правилами частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

82. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

83. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Луцької міської ради задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021 - скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову Федерації професійних спілок Волинської області до Луцької міської ради, Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Т.Г. Стрелець

Я.О. Берназюк